数字治理下突发公共事件中农村社区治理策略研究

摘要：农村社区疫情防控工作的创新点在数字治理。以北京市部分农村社区的具体案例为研究对象,并结合浙江等省市的精密型疫情防控措施,提炼了应用风险放大框架进行数字治理的关键点,并建立了信息传播机制和放大反应机制的分析模型,最后从流程管理、设备开发、反馈渠道和科学研究四个方面提出农村社区数字治理的建议。

当前,新冠肺炎疫情已成为全球范围的重大突发公共事件,世界各国也相继采用了不同的防治策略。中国国家主席习近平在北京市调研指导疫情防控工作时强调:“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用,把防控力量向社区下沉,加强社区各项防控措施的落实,使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”他强调指出,这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。从这个意义来讲,此次突发事件不仅测试政府的决策能力、应急管理能力、媒体传播能力和公共医疗资源调配能力,还考验着全国人民的自我管理水平和社会动力水平。从管理学意义上分析,新冠肺炎疫情是一种新型社会风险。而疫情的应对策略,直接决定着新型社会风险的防控与治理水平,尤其在广大农村地区,公共服务均等化程度远达不到城市的平均水平,农村社区治理与资源配置能力有很大的提升空间。因此,在开展疫情防控工作的同时,探索研究农村社区突发公共事件应对与管理策略就显得极为重要。

社区是社会发展的基础结构和城市治理的基本单元,也是疫情防控的关键点,各级政府已经认识到要将防控资源和力量下沉到社区,社区的防线能否守住将直接关系到战胜疫情的全局。这种下沉式的管理方式无疑会分散公共事件的风险,但反过来讲,如果没有专业人员和全流程的防控管理工具,风险反而会在社区聚合。回顾当前世界通行的风险管理模式,一般具有三大特征:治理主体以政府力量为主,社会组织、基层社区、公民个人参与为辅;治理力量的动员采用政治动员与社会动员相结合的方式;治理过程将应激性的被动治理模式转变为前、中、后三阶段结合的综合治理模式,强调事前的预防、预测和预警,事中的应急处置,关注事后的恢复、评估、调查、总结和学习。这样的转变无疑是符合实际和有效的。

自2014年开始,北京市在智慧乡村建设与应用方面开展了扎实的工作,其重点主要是围绕村庄的基础设施、产业发展、乡村治理、公共服务以及村民信息能力培养等方面进行全部或部分信息化改造。特别是在农村社区建立网格化管理平台辅助进行社区管理服务,该平台利用信息化和互联网技术,拓展社区(村)信息公开渠道,减少上级机构信息重复采集,节省人力成本,提高信息利用率和时效性,为村民(居民)提供方便、快捷的公共事务服务,获得了群众较高的满意度。在此次疫情防控期间,该平台对于农村社区封闭管理和流动人员信息监控也发挥出了较高的价值。

为此,我们从疫情防控的工作实际出发开展研究,从数字治理的角度观察农村社区开展疫情防控的主要措施和取得的成效,并将这些典型做法作为主要内容进行对比分析,期望对当下及未来的农村社区治理和突发公共事件应急管理提供创新思路和解决办法。

课题组收集了自2020年2月1日至2020年3月2日的《北京市农村地区疫情防控工作动态》,累计31日共62份资料。该资料由北京市委农工委组织处收集整理,汇总了北京郊区开展新冠疫情防控的各种工作信息和专题报道,每天不少于一期,为我们研究提供了客观详细的分析文本。我们还对该资料中相关涉及社区数字治理有创新价值的案例进行了电话回访,获得了一些具体感性的资料和不同视角的信息,丰富和补充了研究内容。

疫情发生后,北京市疫情防控工作领导小组于2020年2月1日出台《社区(村)防控工作方案(试行)》。该方案明确了社区(村)防控工作的总体要求、工作任务和保障措施,重点区分未发现病例、出现病例或暴发疫情、传播疫情等三类社区,分别明确了有针对性的措施,为做好社区防控工作提供了重要依据。2月1日,北京市委组织部门还发布《关于发挥“双报到”机制作用组织在职党员积极投身社区(村)疫情防控的通知》,动员各级机关企事业单位党组织迅速行动起来,组织在职党员主动向居住地社区(村)党组织报到,积极投身疫情防控工作。这样就基本形成了上下联动的农村社区防控体系。

(一)北京市级机构疫情应对策略

全市社区(村)通常做法是逐一筛查疫情高风险地区的返京人员和密切接触人员,将全部核查信息即时汇总纳入全市疫情防控系统,实现社区(村)防控的即时化、网格化和全覆盖。下面分别以“12345市民服务热线”和“京心相助”信息采集平台为例进行分析。

1.12345市民服务热线

据统计,2020年2月,“12345市民服务热线”所受理的相关来电中,疾病防控、医疗服务等卫生健康类诉求上升很快,卫生安全、食品安全等公共安全类诉求也有所上升。疫情期间的来电内容主要集中在口罩购买、返京人员进社区、社区和企业防控等方面。随着疫情形势和防控要求的变化,群众对疫情关注的重点也在不断变化。疫情防控前期各类退费问题、口罩问题和湖北地区人员相关问题反映的比较集中;随着春节假期结束,返京人员增多,返京人员进社区和小区防控措施不到位问题反映较为突出。此前,市民热线还专门编写疫情举报线索受理处置流程,将工作流程更加规范化和标准化。

2.“京心相助”信息采集平台

2020年2月13日,北京市疫情防控工作领导小组办公室发布《来京人员社区(村)报到登记告知书》,启动运行“京心相助”信息采集平台。该平台利用大数据动态筛查湖北返京人员和密接人员信息,交由社区(村)逐一查找,逐人建立信息档案数据库,将其中的高风险人员纳入社区(村)管控体系。通过卡口登记、上门走访、电话或微信联系等方式,实现人员摸排全覆盖、重点人群管理全覆盖,既提升了数据采集质量效率,又减轻了基层填表统计负担。此前北京市还专门开发“疫情跟踪数据报送系统”和“解除隔离人员二维码证明”,对各区排查数据做到规范填报、实时跟踪。

由此不难看出,便捷的信息采集平台建设对于农村社区治理极为必要,通过梳理现有工作界面的内容和方法,并对其进行流程改造,从疫情数据采集与加工的角度进行科学化和系统化整合,这也是一种类型的创新。

(二)农村社区疫情应对策略

1.朝阳区使用人工智能技术辅助疫情防控

东坝地区福园第一社区采用疫情辅助机器人,使用RPA和云外呼技术(RPA+AI),不仅可以自动批量拨打电话,进行居民回访、疫情通知等点对点外呼任务,还可以提供智能应答采集、全程录音查询,并将受访者打上不同的身份标签。黑庄户地区开发“人口管理信息系统”,对所有办理临时出入证件人员和住户进行拍照登记,信息采集涵盖人员基本信息、照片,户籍所在地、现居住地、居住形式、来(返)京日期、出发地(精确到市)、同行者、交通方式(包括车次、航班号、车牌号)等,将个人基础信息、来(返)京记录、密切接触史等生成大数据,统一入库实施动态管理,并可根据需要实时统计分析并导出数据。该系统后期将完善功能,配合社区(村)即将上线的人脸识别系统,为流动人口管理、出租房屋管理、人口普查,以及村庄社区化管理等多项工作提供数据支撑。同时,我们还收集了包括朝阳区、海淀区、丰台区等城市功能拓展区的农村社区疫情防控做法,详见表1。

2.昌平区采用“小程序+志愿者”方式提升社区疫情防控能力

昌平区社会组织发展服务中心和北京市回天社区公益基金会提出可以通过设计小程序的方式,让居民进行网上测温打卡。从2020年2月4日起,昌平区天北街道所辖的天通北苑第一社区、天通西苑第二社区、天通西苑第四社区的居民通过“回天有我”小程序中的“进京人员每日健康打卡”完成进京人员每日健康状况监测。志愿者每日在“回天有我”线上平台进行内容编辑、发布公告,并协助社区进行疫情防控信息数据统计分析。每天早中晚,志愿者都在社区微信群中提醒居民进行测温,数据会在当天以表格方式呈现。该小程序解决了社区工作人员不足的问题,提高了返京人员健康状况随访的工作效率,降低了人员接触风险。

3.大兴区利用“智能平台”助力疫情防控

大兴区亦庄镇充分利用综治网格中心出租房屋的信息管理系统大数据平台,将全镇出租房屋信息全部实现实时数据落图,划分为放心房、一般房、重点房三个级别,分级开展复查和隐患整改。通过建立人房信息、工作检查、问题发现、处置管理多模块合一的共管机制,实现一人入户、信息分转,为每套出租房屋形成一整套检查记录,做到数据共享,避免重复上门。以三羊里社区为试点,启动智慧门禁建设,整合人脸识别和二代身份证登记功能,实现人员和房屋信息登记率达到98 %,信息准确率100 %,做到“查房知人”和“查人知房”。充分利用智慧门禁人脸识别功能,查询7天内楼门进出记录,确定返京人员及其暂未返京人员情况。庞各庄镇则上线多项“硬核”防控设备,做好人员筛查、精准防控,详见表2。

4.延庆区坚持“线上线下结合” 密织疫情防线

首先是用好“一张表”。在2020年1月24日完成全区第一轮大排查的基础上,核准区域内人口基数,聚焦京外入延庆人员变量,关注重点人群、防控细节,制成“每日一表”,该表汇总全区数据,全口径明晰防控任务、责任主体。其次是用好“两张图”,充分利用城市服务管理指挥网格平台的基础资源,制定《新型冠状病毒疫情网格防控工作方案》,形成重点人员实时监测图和“四方责任”管控人员落点图,发挥管理网格、网格员、管控责任员的系统作用,实行疫情防控数据动态收集、监测和管理,建成网上群防群治体系。再次是用好社区(村)党组织,依托微信公众号,开发“万众一心战胜疫情”APP小程序,制发格式统一、内容齐全、快捷方便的网络疫情防控数据统计表,联动各社区(村)基层党组织,逐门逐户实地排查,大大提升了动态数据更新的准确性、实时性和便捷性。

由此不难看出,各区在疫情防控上通常的做法是依托视频监控联网信息共享,及时有效掌握疫情重点地区返回车辆信息,有条件的区则应用人脸识别系统,或者采取下派社区干部监控人员流动等多种形式,严把监控岗位和工作要求,积极提升人员管控能力和安全防范水平。各区也都能结合网格化治理信息平台,将第一手疫情防控信息更快地传送到社区(村)网格员手中,通过社区工作者和驻点干部,有效提升排查和处置效率。当然,面对突然而至的疫情,社区工作还存在诸多不足。针对疫情防控中的治理问题,我们对朝阳区太阳宫地区办事处、大兴区庞各庄镇、顺义区龙湾屯镇、延庆区香营乡等乡镇基层干部进行了电话访谈。他们普遍认为,在以网格化管理为核心的农村社区工作中,主要存在四个方面的问题:一是农村基层党组织成员或社区管理者大多是近两年才担任该职务,且多数社区(村)党支部是新成立的,对于防控疫情没有足够的经验和手段,在农村社区管理和公共服务还不能普及的情况下,需要不断锻炼和提升管理水平;二是专职或兼职网格员信息采集水平与事务处理能力不足,日常巡查有些走过场,缺乏对群众的反馈;三是农村社区信息化应用水平和管理能力有待提升,数字治理的覆盖程度还需要加强;四是对风险防控的前瞻性研究明显缺乏,针对信息分析与辅助决策的管理活动有待加强。

(三)浙江等省市基于数字治理的精密型疫情防控措施

我们还注意到外省市一些比较好的做法。比如,浙江省疫情防控以“一图一码一指数”为核心,充分发挥现有大数据平台优势和技术集成的特点,从社区(村)管理的角度实施精准化防控,统筹推进疫情防控与复工复产,大大降低疫情防控成本。“一图”即“五色疫情图”,是根据各县(市、区)累计确诊病例数、本地病例占比、聚集性疫情、连续3天无新增确诊病例等4个指标为核心制定。其中,连续3天无新增确诊病例为反向指标。根据评估结果分层,分别对应高风险、较高风险、中风险、较低风险、低风险,并由红、橙、黄、蓝、绿五色反映疫情风险等级,并将此作为对各个县(区、市)实行分区分级差异化防控和复工复产分类施策的重要依据。“一码”即“健康码”,是由市民或返工返岗人员自行网上申报,经后台审核形成的二维码。以红、黄、绿分别代表14天隔离码、7天隔离码、自由通行码,便于政府对公共区域人员健康情况进行有效排查。“一指数”即“管控指数和通畅指数”,是评价衡量各设区市党委、政府“两个着力”(着力防输入、防集聚和着力通畅物流、人流、商流)的风向标。浙江省的疫情防控成效显著,对于北京农村社区有很好的借鉴价值。

上海市于2020年2月5日通过“健康云”APP和“上海健康云”微信服务号发布“上海新型肺炎公共服务平台”。该平台可以实现对来沪人员进行统一信息采集功能,从而实现早发现疫情风险,严防疫情的输入和传播。市民也可通过该平台获得疫情防控相关服务并获得疫情相关知识,了解上海市疫情最新动态及实时防控信息等。

广东省部分农村社区也开通了疫情上报数据系统,积极开展流动人员信息监控和复工复产准备。佛山市顺德区于2020年2月3日在“i顺德”APP中增加疫情数据上报模块,方便社区、学校、企业等及时填报流动人口和湖北往返人员的动态情况,该平台可以实现数据实时、在线报送,既便于社区、学校、企业及时上报疫情,也便于信息溯源和开展后续监控与跟踪,降低了基层的统计压力。三省市疫情防控措施的具体情况,详见表3。

突发公共事件的信息传播与社会反应不是一个新问题,我们看到北京、上海、浙江、广东等省市在疫情防控上都极为重视技术手段的应用,各种防控信息的发布也本着快速和公开的原则,但尽管如此,社会上仍存在大量与事实不符的信息,人群中包括微信、QQ群等即时通讯工具上也广泛传播着的与政府官方声音不同的信息,这些未经认证的信息会引起不同程度的社会焦虑,给疫情防控增加了较高的信息成本和风险成本。从理论上来说,风险社会放大框架能较好的解释这个现象。

风险社会放大框架(SARF)是创立一个为一系列范围广泛的研究成果提供解释的综合理论框架,该框架将有助于描述风险认识与反应背后的各种动态社会过程。其主要研究领域是信息机制和反应机制。在疫情防控期间,我们更关注于风险社会放大的反应机制。一般来说,突发公共事件会放大该事件的社会效应和影响范围,甚至会造成事件或者人物的“污名化”(这种“污名化”的过程往往不以公共事件的管理者或者主要人物的意志为转移,可以说是一种自动启动的过程),会引发群众对政策制定者和执行者施加更大压力,从而导致地方政策和临时措施的出台。风险社会放大框架认为,风险来源在于信息的不完全沟通,这种不对等的沟通过程会产生包括负向效果的多种影响,也会造成各种风险信号(图像、信号和符号)的自组织过程,最终形成风险事件的主要组成部分。反之,这些风险信号与群众的认知方式、社会制度和文化会产生可以被测量和预知的相互作用,这些作用具体的体现就是加强或减弱的动态变化过程。

而对于新冠肺炎疫情这个重大公共事件而言,其风险主要在医疗、家庭与社会三个层面。疫情防控信息通过媒体、微信、互联网等通道将风险扩散到个人和群体中,引起普遍的焦虑和心理不适。个人和群体在接收信息时常常采取无意识抗争性行为(并不是直接接纳),而这些行为将会产生一系列的反应,风险也随之扩散到预料之外的情境,从而导致更严重的次级影响,而这个传输的过程就是“信号”放大的过程。事实上,包括微信和互联网等一些不负责任的信息传播者在中间充当了“放大器”的作用,他们发送、接收、解释和传输这些风险信号。研究者按照传播者的类型将这些信号分为“社交放大器”和“个人放大器”两种类型。这种放大过程主要包括两个阶段。

(一)风险社会信息的传播机制

在疫情的初期,公众对风险事件没有直接了解的渠道时,不懂得是否能够人传人、致病的程度,他们也只能从其他人或媒体获取病毒的致病与扩散信息。此时,各种媒体如果释放出一些不全面的信息,就会引起公众的各种焦虑,尤其是一些传播“阴谋论”、不会人际传染或者短距离飞沫传染等“噪音”信息流,就成为了风险信息放大的主要媒介来源,对社会放大就会产生负面影响,此时的各种正面宣传和科普极易被淹没。

(二)风险社会放大的反应机制

疫情在次阶段发生了一定的变化,因为防控措施已经全面调整为严防死守的高压状态,小区出入需要测温检查,公众场所进行严格有效杀毒和物理隔离。通过各种媒体的宣传和科普,人们会对风险信息进行再加工并逐步推广到整个社会,经过个体行为选择后采取相应的风险躲避行为。这就将之前零碎的风险认知和风险传播完全整合起来,从而形成了对疫情的整体认知和科学防控,风险社会放大的有效控制在此得以实现。

综上,任何对于风险的认知都是进行科学分析的前提,风险也存在偶发性和必然性。偶发性是指存在随时激发的可能性,必然性则是各种风险因素在一定的时空条件下进行量的累积过程,类似于新冠肺炎这种危害非常重大的公共事件是我们进行风险社会放大的逻辑起点,社会网络将疫情期间的各种风险信息传播给全社会,而个人和群体通过接收正面信息实现由抗争性行为到顺从性行为的转变。我们认为风险社会放大理论框架的优势在于分析信息加工和传播的机制,这些研究对于提升农村社区治理中的信息传播具有很好的指导意义,同时也能帮助社区管理者更好理解数字治理中信息传播与群体反应的关系。

2017年2月,国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》,指出为推动乡镇公共服务的智慧化、网络化发展,应推广数字智能终端、移动终端等新型载体,灵活运用宽带互联网、移动互联网、物联网等手段,同时积极应用大数据、云计算等先进理念、技术和资源,及时了解公共服务需求,动态掌握实施效果,实现基层数字治理和发展。如何应用数字治理理念和手段提升包括疫情防控等突发公共事件的治理效果,是未来应急管理的重要任务。基层工作千头万绪,长期以来农村社区建设强调物质建设,对于公共服务体系建设尤其不足。此次疫情也暴露出农村社区的防控主要还是采取“人盯人”的常规方法,没有充分利用已有的网格化管理平台,没有完全发挥出网格员的作用。为此,我们要在基层公共服务的智能化上下功夫,特别应做好以下几个方面工作。

(一)坚持数字治理全流程信息化,提升网格员专业化水平

一是继续建设全流程数字化的网格管理系统,从战略上规划网格管理的应急机动功能,着眼于农村社区多种需求的变化,改变过于倚重系统数据的考核方式,重点强化群众对网格工作的评价考核,加大民生服务方面的权重。二是规范信息报送和现场巡查制度,设置与接诉即办系统对接的“事件报备”模块,消除系统的信息“盲区”,以民生服务事项办结为指标,引导网格工作转型。三是探索建立专门负责网格员队伍运营的公益类社会组织或管理公司,破除网格员身份难题,实施政社(企)分开,完善政府购买服务机制,不断提升网格员队伍的专业化与职业化水平。而在基础偏弱、矛盾不突出的地区可考虑适度或基本保留农村或者社区干部兼任网格员的做法,保证网格治理改革的稳步可持续推进。

(二)加强手持数字设备与智能服务软件的开发,强化信息化培训

一是不断强化以天眼视频监控、GPS定位、手机APP 、微信小程序等大数据平台为支撑的数字化、信息化管理系统的开发,推动社会治理的智能化和精细化,逐步优化全科网格的信息采集流转以及全流程管理和网格考核。二是不断开展针对网格员和社区工作者的信息化培训,不用目标代替技术治理,将网格员轨迹、信息报送量、事件办结率与群众满意度评价结合起来,强调信息录入、事件流转、办结回传等流程标准化与及时性,避免因为系统数据出错而造成数据分析和形势研判的偏差。

(三)完善社区信息反馈渠道,鼓励全民参与社区治理

一是形成全民参与社区治理的格局。为了实现党的十九届四中全会提出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”的宏伟目标,需要农村社区多元参与的共建机制,结合多元主体协商合作的互动机制,打造全社会有序参与社区(村)治理的制度平台。二是强化预防信息反馈渠道建设。新冠肺炎疫情发生后,许多企事业单位、农村社区、社会组织和公民个人积极参与应对,打响了疫情防控的人民战争,这体现了我国社会制度的优越性,需要将这种制度应用于日常的社区治理中,不断强化对企事业单位、农村社区、社会组织和广大群众信息化方面的教育和培训,鼓励和组织他们积极参与社区发展规划和突发公共事件应急预案编制,不断增强其参与应急管理的能力。

(四)加强对农村社区数字治理的科学研究

突发公共事件应急管理的核心在于社会风险识别,以及由其引发的社会危机应对与管理。而突发公共事件是有章可循的,无论是事前、事中还是事后采取的措施,都需要以科学的态度和扎实的研究作为支撑。为此,应建立迅速反应的社区治理公共事件研究机制和反馈机制。在应对疫情中,通过借助各种信息手段和调查研究,了解群众在疫情发生后不同阶段的心理情绪和行为变化,还要及时跟踪他们对于社区服务的多种需要,为社区服务、行政决策、社会支持提供相对精准的信息,为制定和采取有效措施提供支撑。同时,应进一步加强对突发事件应急管理的系统性研究,为推进社区治理提供学术支撑。

参考文献：略

作者：北京农业职业学院 王弢 张健 

来源：北京农业职业学院学报  2020年第4期

内容摘自：电子政务智库

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