政府治理视域下优化营商环境的路径分析

摘要：政府治理视域下的营商环境优化，是充分激发市场活力，营造良好的市场公平竞争机制，提高国家竞争力的重要抓手。本文从政府治理的角度，对营商环境的概念进行梳理，结合国内外关于营商环境要素的研究，提出了电子政务作为政府治理能力的体现，在优化营商环境中的主要应用，以及在优化营商环境中的路径分析。旨在通过拓展电子政务服务，提升政府治理能力，创新政务服务模式，建设全方位、多维度、立体式优化营商环境。

习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲指出“营商环境只有更好，没有最好”，要“以优化营商环境为基础，全面深化改革”。政府治理能力的现代化是国家经济社会发展的重要目标，也是政府在优化营商环境中重要的作用空间和主要领域。2019年10月24日，世界银行集团《全球营商环境报告》称，得益于强有力的改革议程，中国第二年跻身全球营商环境改善程度最高的十大经济体之列。在截至5月1日的12个月里，中国进行了创纪录的8项商业改革，在190个经济体中名列第31位，总分为77.9分（满分100分），相较于去年的第46名上升了15名。中国近两年排名的快速上升，得益于中国政府进行了大规模的行政改革，集中体现了政府治理能力的现代化，为优化营商环境创造了重要的实践经验。

自2003年以来，世界银行每年按照不同的主题，连续16年发布全球营商报告，该报告通过聚焦于可量化的组成部分来衡量复杂的监管过程，这些组成部分可以随着时间的推移以及在不同的经济体之间进行比较，并最终推动政府的改革，从而优化营商环境。

（一）营商环境的内涵

根据世界银行发布的《Doing Business 2020:Comparing Business Regulation in 190 Economies》报告中的定义：营商环境是指一个经济体内的企业在开办企业、金融信贷、保护投资者、纳税等覆盖企业整个生命周期的重要领域内需要花费的时间和成本等的总和。国内学者认为：“所谓营商环境，是指一个国家、地区经贸制度体系的法治化、国际化、便利化程度。其实质是行政监管和制度体系的开放度，以及对于经贸活动的便利性影响。”营商环境本质上是一种制度环境。也有学者指出：“营商环境从本质上来讲就是政府的管制环境。”以及“营商环境是指在开办企业、经营、贸易活动、纳税、企业破产及执行合约等方面遵循政策法规所需要的时间和成本等条件。它是指除基础设施、产业结构和技术进步等‘硬环境’以外，与企业开办及经营有关的一系列政府监管、市场环境、社会环境和法治环境的‘软环境’”。结合我国的现实情况，本文主要将营商环境界定为一个国家或地区营造良好贸易环境所包含的政治、市场、社会、法治等综合性的、具有公共属性的制度环境。

（二）营商环境的外延

从现阶段我国经济形势看，“营商环境的构成内容主要集中在经济政策的明确性、要素供给的支撑性、政府服务的便利性、法治体系的完备性、要素资源的流动性、市场体系的公平性、市场准入的统一性七个方面。”因此，营商环境具有以下几个特点：第一，具有公共性，我国的营商环境主要是政府与市场相协调合作，为企业和公民创造良好的营商环境。第二，具有服务性，营商环境的优化是为了更好地实现经济的发展和社会的进步。第三，具有多维性，营商环境不是单一维度的优化和实现，是需要多个主体参与，在不同维度共建营商环境。

国外关于营商环境包含的环境要素研究主要侧重于数据分析和案例调查。Carlin,Wendy,Paul Seabrigh通过数据调研和案例分析，认为社会制度是营商环境的主要影响因素；Klapper L等通过案例分析和调查认为稳定的政治环境、良好的治理、现代化商业注册等要素对企业有较大影响，政府应从这些变量入手提升营商环境治理能力。

国内关于营商环境包含的环境要素侧重于结合本国实际国情。学者董倩（2018）提出营商环境涉及三个方面的环境要素，包括国家层面的政治、经济政策等；监管体系框架层面内的要素；基础设施层面的要素。张威（2017）进一步补充认为营商环境主要包含：经济政策的明确性、要素供给的支撑性、政府服务的便利性、法治体系的完备性、要素资源的流动性、市场体系的公平性及市场准入的统一性。结合我国的具体情况，2019年5月发布的《2019中国城市营商环境指数评价报告》显示，营商环境包含硬环境指数和软环境指数2个一级指标，7个二级指标，如图1所示。

政府治理能力很大程度上代表了政府提供公共服务的效率和质量，同时包括公民对服务的满意度等重要指标。如今，信息时代的发展、科技的进步都倒逼政府需要适应新环境、选择新技术来提升自身治理能力的现代化。电子政务作为政府治理领域最具代表性的新兴学科，依赖于高效、便捷、跨时空等技术优势迅速席卷全球，成为各国政府大力发展及应用的治理工具。电子政务的研究正在迅速发展，但还不够完全成熟。虽然出版物的数量在不断增长，但第一批相关文章只出现在90年代，直到2000年初才受到重视。随着互联网的整合和广泛应用来开展业务，并提供政府与企业和公民之间的联系，电子政务成为一个非常重要的话题，无论是在理论上还是政府政策上。由于它在所有新的研究领域和新现象中都很常见，所以目前对于什么是电子政务有各种各样的定义。电子政务为公共部门使用互联网和其他数字设备来提供服务、信息和民主本身。电子政务将公民连接到政府，使他们能够获得政府机构提供的信息和服务。为应用工具和电子商务技术来创建与公众的接口，关注于降低成本、提高效率和规模经济。

2019年10月23日，世界银行发布《2020年营商环境报告：比较190个经济体的商业法规》，报告中列举了企业注册、获得建筑许可、获得电力连接、转让财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和解决破产10个指标。其中有许多与电子政务相关的指标参数。电子政务在其不同的形式和层次上促进着政务创新以及企业创造。“大多数电子政务计划的目标，都是改善营商环境和建立新业务。”，“许多研究表明，企业家精神是经济增长的驱动力，通过电子政务进一步实现这一目标变得非常重要。”电子政务的应用主要可以使企业在短时间内开办一家公司，获得建设许可证，获得电力连接、财产转让以及进行跨境贸易。这种改进可以成为企业创建和维护的强大推动力，从而全面提高业务创建率，优化营商环境，提高国家的国际竞争力。

（一）企业注册

在全球范围内，注册一家企业平均需要20天，成本占人均收入的23%，而2006年这一比例分别为47天和76%。更能说明问题的是，如今企业家必须存入的平均实收最低资本为人均收入的6%，而2006年这一比例为145%。这可以归功于政务活动的全面电子化，也就是电子政务的大力发展。更少的程序和更低的成本水平与创业有着积极而显著的关联。如果程序比较复杂或不清楚，腐败的可能性更高。快速的注册一家公司可以更容易获得新设备和更大规模的经营，这可以提高企业的竞争力和生产力。电子政务通过线上的电子化平台为企业快速的开办提供了可能。

（二）获得建筑许可证

在2020年的营商报告中显示，在中国办理建筑许可手续现在需要111天，在该指标的质量指数上，中国获得了15分的满分，而该地区的平均水平分别是132天和9.4分。审批所需的长时间的处理过程会推高经济成本，从而导致不合规的建筑行业迸发，对正规建筑行业造成冲击，同时也会导致高危的基础设施建设，甚至造成工作人员的安全受到威胁。通过简化预先登记或登记手续的改革来实现行政效率，将多个申请表集成到一个申请模板。电子政务服务促进多业务组合应用，通过“一表申请”，及时收集、再利用和更新市场主体的基础信息材料。

2018年上半年，中国出台改革措施，简化建筑许可审批流程，在北京和上海实行统一的审批平台，对审批前的所有建筑审批流程进行统一。先批后审的审批形式是近几年国家对于优化营商环境做出的努力，政府应积极推进企业开办，激发市场的活力，提升经济的发展。电子政务依据自身高效率、低成本的技术优势为企业获得建筑许可证提供了技术保障。

（三）获得电力连接

根据2020年营商报告显示，中国目前在电力供应方面在全球排名第12位，表现明显好于亚洲其它国家。中国企业必须完成两个步骤，花费32天获得连接，是地区平均水平4.2个步骤和63天的一半。电力是任何企业正常运作和扩张的必要条件。它也是在经济环境中人力资本的竞争力表现。较高的电力成本往往会对企业产生负面影响。因为电力价格的上升，会使企业更愿意将资金用于开发用电量更少的操作流程，进而影响企业的生产效率，导致产量下滑。同样重要的是电源连接的可靠性。北京和上海的公用事业配电公司采取了几项措施，大大缩短了获得新电力连接的时间。利用电子政务的服务，国网北京电力海淀供电公司客服中心实行“三零”服务，通过手机就可以申请报装服务。大大降低了企业获得电力连接的时间成本，成为优化营商环境的一项重要举措。

（四）转让财产

通过电子政务服务，可以建立电子产权数据库，提供加速程序，并设置固定转移费。电子化的财产转让，使得数据信息可以实时追溯，保留存根，在发生经济纠纷时成为重要的依据。数据库、在线信息和快速程序与电子政务的发展水平密切相关。同样，明确界定的规章制度和平等获得产权对于公司扩大业务至关重要。财产的转让办理对于企业的开办、运营和获得收益都是十分重要的，只有明确的权责划分，才可以使企业在财产转让上获得一定的法规保护。政府需要对转让财产涉及的领域进行精细的划分，按照不同的要求和目标设计不同的法律法规，以保障企业的基本权利不受侵害，从而增加生产效率，为社会创造经济价值，实现经济的持续稳定增长。

（五）跨境贸易

“为了促进跨境贸易，中国实施了全国贸易单一窗口，将海关和税务机关、港口当局、商务部和其他参与进出口流程的机构联系起来。”运用电子政务服务，推行“一站式阳光价格”清单、贸易服务事项只进“一扇门”、海关特殊监管区域“四自一简”监管模式。电子政务允许电子提交和处理，并提供单一窗口。如果电子政务的地位和水平能够满足企业的需要，这两个过程可以被启用。世界海关组织预测，有效利用海关专业人员的信息和工具，如电子平台和基于风险的检查，将有助于减少与跨境贸易相关的时间和成本。然而，在当今全球化和高度数字化的贸易环境中，贸易专业人员能否从这些工具中获益，在很大程度上取决于培训和沟通。事实上，世贸组织将培训列为成功实施贸易便利化措施的最重要因素之一。

政府治理视域下的营商环境优化是以政府为主导，充分激发市场活力，理顺政府与市场的关系。“随着互联网的整合及其在商业活动中的广泛应用，以及政府与纳税人和公民之间的联系，电子政务成为一个非常重要的话题，无论是在理论上还是在政府实践中。”电子政务作为政府治理能力的应用工具对于优化营商环境具有重要的作用空间。

（一）提高政府行政效率

政府行政效率的高效性是政府治理能力现代化的体现。电子政务是对传统公共管理方式的一种范式转换以电子方式向市民提供政府服务及资讯。这个新范例给公民带来了一场服务质量的革命。它具有透明的管理过程，透过单一窗口提供服务节省时间，简化程序，更好的办公室和档案管理，减少腐败，改善服务态度，行为和交易人员的工作处理能力不断增强的优势。优化营商环境需要进一步推动政务服务的全面电子化，进一步完善网上审批程序，不断加强数据共享和协同应用。“放管服”改革以放权为原则，实施行政审批改革、行政流程再造、业务规则等具体措施。倡导服务前置和事后检查，并将权力下放到基层，使基层具有一定的自由裁量权。通过规范化、标准化、法治化的管理方式，更好的服务于企业和公民。

电子政务通过技术手段为优化营商环境创造有利的条件，通过减少官僚程序、增加透明度和强化问责制等良好的举措来帮助企业提升效率和减少时间成本。通过无纸化的办公节约了政府和企业的成本，同时电子政务可以保证数据的处处“留痕”，增加了行政过程的透明度，减少了提供公共服务过程中的腐败行为，为可持续的经济发展创造前所未有的可能性。在现今的信息时代，技术的更新迭代是我们难以预料和想象的，政府应该积极面对技术进步带来的效率的大幅度提升。电子政务在提升政府行政效率方面具有很大的应用空间。信息通信技术提供的潜力不仅仅是收集、存储、处理和以极低的成本传播大量的信息，同时也进行网络、交互和跨界交流以上这些服务的实现都需要全程电子化的支持，节约成本和人力，通过全程电子化服务为企业和公民迅速开通各项服务，及时回复问题，增加双向沟通机制，更快的发现问题和解决问题，为创造更加高效的营商环境提供支持。

（二）优化政务服务模式

“经济增长和技术进步是和平年代的竞赛”。新技术的到来将会在世界和社会的运行方式上带来跨越式的变革。只有将新技术和市场进行同步发展，才能将创新成果最大程度地服务于实际的政务活动。从而倒逼新技术的创新研发，深度发掘新技术的最大潜力和应用价值。

移动政务服务是创新政务服务模式的重要手段和方式。随着5G技术的到来，移动终端给我们的生活和工作带来的不仅仅是便捷的服务，同时是一种新增的媒体渠道。移动政务服务的优势在于可以随时随地跨越物理空间和时间领域提供公共服务。对于企业来说开办一家企业除资金支持外，最具有竞争性的因素就是时间成本。运用随时随地就能办公的移动政务系统，大大降低了企业开办的时间和成本。同时，解决了物理空间中的拥堵问题，快速实时的沟通反馈使公共服务得以实现质量和效率的兼顾。优化营商环境，实际上就是对机器和人的配合度提出更高的要求，在政策的指导框架内，合适的人运用先进的机器，才能创造高效的效率，从而优化营商环境。积极推进政务服务，依托全国一体化在线政务服务平台，推进线上线下深度融合，推进政务服务全过程联动，实现一套线上线下服务标准和管理平台。推动政府服务平台、移动终端、实体大厅、政府网站、第三方互联网接入渠道等政府服务项目清单、服务指南、管理现状等相关信息的发布。推动政府服务平台和便民服务场所向乡镇（街道）、村（社区）延伸。收集和关联电子证书、申请材料、办理事项等与企业和群众有关的政府服务信息，形成相应的目录清单，不断提高服务水平。

（三）创新市场监管方式

随着互联网技术的发展，政府治理也被赋予了新的意义。在新科技的互动形式下，政府提供的公共服务也正变得越来越具有协商性和双向性，接受市民的意见和建议，更高的公民参与度支持了政策的制定和优先事项的确定，提高政府行动和支出的透明度，增加了问责制，从而减少腐败的发生。政府制定的规则要具有有效性、易用性。要实现经济的发展，创新市场监管方式，降低腐败的发生，就必须减少不必要的行政审批流程，最大程度以为企业创造良好营商环境为目标要求，帮助企业发展，而不是监管过度，给企业造成不必要的经济成本。必须实施具体的保障措施，以确保高质量的业务监管流程，仅凭效率还不足以使监管发挥良好作用。

近几年互联网的大力发展，使本就依赖网络提供政务活动的系统有了更广阔的发展空间和应用场景。在大数据、云计算等新技术的革新，政府和企业都要重新思考，新技术带来的好处和挑战，以积极而谨慎的态度来对待新技术带来的巨大变革。创新市场监管方式是保证营商环境能实现最优化的重要保障，只有监管到位才能使营商环境有自我矫正的空间，在纠错中不断地进步和发展。所以，互联网的发展和实现对于中国创新市场监管方式有着巨大的推动作用。

《“十三五”市场监管规划》提出了六大监管理念，就是“聪明监管”的体现：依法监管，认真执法；简约监管，改变今天这个部门来查，明天那个部门来查，想怎么查就怎么查，导致企业负担增加的问题；审慎监管，针对新兴产业，比如共享单车、“互联网+”服务，不能因为不同于传统就一棍子打死，把新经济形态扼杀在摇篮，而是持审慎态度；智慧监管，利用大数据分析实现“不见面”监管；综合监管，各部门的信息共享形成合力；协同监管，坚持“双随机、一公开”，把各部门的执法检查联合起来，搞一次性全面体检。把这些新的监管理念落实好，对于维护公平有序的市场竞争环境至关重要。基于公共服务的交易服务平台，可以随时随地地进行交易，并可以对不良记录进行追溯，合理的监管对优化营商环境至关重要。在重点领域、重点环节，使监理工作更有针对性。

（四）健全市场法治环境

在高速发展的信息时代背景下，透明度、问责制及公众参度与对决策的公平性和政府合法性至关重要。因此，最近世界各国政府已采取措施，提高透明度、灵活性和参与性。国外政府已经开始了关于电子立法的新项目。其目标是提供在线服务与法律和政策的连接。这个项目有助于支持通过电子方式提供服务，意味着提供和保护公民基本权利。“公平竞争的市场必须以良好的法治环境为基础，国际比较经验已经表明，一国的法治化水平是影响投资的重要因素之一。”为了营造一个良好的营商环境，法治化是一国营商环境发展的基石，同时也是最高目标，只有将企业从开办到运营到破产等各个环节流程的行政审批程序做到法治化、合理化，企业才会按照正确的方向发展，市场秩序才不会混乱，经济才会得到大力的发展，人民的生活才会幸福，国家才会稳定，所以优化营商环境实际上就是将法治化应用于我们企业发展的方方面面中。一个准备充分和强有力的司法系统是法治的基础。在民主制度下，公民授予决策权，在这种情况下，透明度和问责制是检查和确保公众对运行情况的同意的必要条件。在信息、透明度和问责制的背景下，公众参与是对决策公平性和政府合法性认识的核心。“为此，世界各国政府已采取措施，提高透明度、灵活性、参与性以及法治化。因此，加强努力对于衡量和评估各国如何向本国公民提供政府信息、促进公众参与、合法接收和调查本国公民的投诉至关重要。”全流程的电子化司法程序流程本身就是最好的法治化，增加透明度和参与度，做到有迹可寻，有证可查，提升公民企业的信任度和满意度。确保司法机构能够有能力通过在线服务处理复杂的商业案件，是任何法治体系的一个基本方面。因此，在线的专门的司法教育和培训对保证法院程序的效率和质量至关重要。培训可以使法官的决定更容易预测。通过向所有法官提供关于特定监管改革的相同信息和知识，他们将更有可能以类似的方式解释新规则，从而做出更加协调一致的决定。

法官应该是受过良好训练的专业人士，享有商界和社会的信任，这就需要一个培训框架，使法官能够接受全面和持续的培训。法治行政人员的培训有助于迅速解决审判问题，并提供更高质量的司法决策。通过对法治人员的培训，他们可以熟练掌握商业案件的在线接受材料以及受理并执行，运用电子政务系统发送处理结果等。训练有素的法治人员可以通过在线政务系统对迅速变化的社会做出反应。专门的司法教育和培训对保证法院程序的效率和质量至关重要。

在政府治理视域下营商环境的优化需要多方参与共建、共享、共赢来实现。各国在经济上的争夺战实际上就是营商环境的争夺，而电子政务作为政府治理能力现代化的重要应用，可以为优化营商环境提供助力，多维度、全方位提升政府的行政能力和办事效率。在优化营商环境的路径分析上，主要包括提高政府行政效率、优化政务服务模式、创新市场监管方式以及健全市场法治环境。通过电子政务的实施综合优化我国的营商环境，为我国在国际竞争中获得主导权提供动力和保障。

参考文献：略

作者：吉林大学行政学院 覃耀萱

来源：经济视角  2020年第1期

内容摘自：电子政务智库

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