当代中国数字政府建设的梗阻问题与整体协同策略

新一代信息通信技术(ICT)的发展为政府改革带来契机,新世纪的第二个10年,西方发达国家相继推出本国数字政府战略,掀起一轮数字化创新浪潮。政府数字化转型亦是我国迈向治理现代化的重要路径,党的十九届四中全会《决定》首次明确提出“推进数字政府建设”,将数字政府建设纳入坚持和完善中国特色社会主义行政体制的重要组成内容。近年来,我国一些省市开展“互联网+政务服务”改革与数字政府探索,尝试将“互联网+”的技术理念与政府工作深度融合,重塑行政体系。但在治理模式转变过程中,传统科层体制及运行机制“不甘谢幕”,其僵化的界别限制、固化的部门壁垒、碎片化的管理模式与数字政府系统性、耦合性的整体协同形态格格不入,基于科层制管理技术形成的条块分割的部门主义权利观念同基于信息管理技术所形成的整体论观念形成尖锐对立。这使得数字政府改革无法很顺利地达致理想状态,政府内整体性制度建构的空白难以弥合技术日新月异的鸿沟,阻滞着数字治理深入发展。美国数字政府专家简·芳汀教授在其著作《构建虚拟政府》中阐明了技术与组织之间的矛盾问题,政府数字化转型的症结不在于技术而在于传统官僚制的要求与网络系统扁平化需求之间的张力,面临的挑战不在于构建电子政府的技术能力,而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧与政治性分歧。

技术应用悖论下,当前政府数字化转型正处于“技术-组织”张力的临界点。一方面,信息科技的助力使得政府跨层级、跨区域、跨部门协作愈发迫切并付诸实践,政府与市场、社会的密切联系互动模糊了传统权力边界,这些变化给科层制带来巨大冲击,政府治理理念、治理机制日渐重构,形成新的治理模式;另一方面,长期形成的高度固化利益格局与组织结构难以轻易撼动,信息技术的“嵌入”不仅无法改变传统体制反被科层制所“吸纳”,被用以巩固科层组织结构及其碎片化形态,成为治理变革的新障碍。改革伊始,即数字政府1.0阶段,跨部门协作既已成为共识,英国数字政府改革遵循“数字即平台”的架构理念促进不同部门间的整合,澳大利亚基于网络技术构建一种“整体政府”的数字治理架构。美国布什政府曾推出名为“水银计划”的数字化方案,重点围绕25个跨部门行动的基础设施建设与管理项目,试图调整政府部门信息架构并将部门间相似职能领域架构进行统一。由于组织上、制度上的较大阻力挑战,改革收效甚微。数字政府改革障碍在我国亦然,正如《政务信息系统整合共享实施方案》(国办发[2017]39号)指出,当下困境是“未能从全局上和根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的‘各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛’问题”。那么,问题背后的体制机制梗阻有哪些?如何适应数字政府2.0转型升级需要突破治理困局?本文基于数字政府建设过程的特点和规律,引入整体性治理理论,探寻改革问题及其内生作用机理,以期开辟一条整体协同的行动路径。

党的十九大以来,从中央到地方加快推进数字政府建设进程,其中比较有代表性的是广东数字政府建设的政企合作模式,浙江“最多跑一次”改革推进政府数字化转型,上海“一网通办”改革建设智慧政府,形成创新平台建设规划与管理运行模式(见表1),头雁效应作用明显。改革取得显著进展的同时暴露出一些问题,这是政府数字化转型进程中无法回避的。以往对于数字政府建设问题的发掘多为碎片化呈现,本文通过还原数字政府建设的四大环节,对掣肘问题加以系统性提炼总结。

(一)目标规划与业务架构开发

政府数字化,重点在规划。只有清晰地还原行政流程,才能确保架构设计科学。业务架构开发是将数字化治理模式与部门职能、岗位职责相结合,根据政务管理与服务的任务目标,分解到具体业务、流程与岗位。开发过程中,囿于缺乏权威单位牵头对跨部门职责交叉业务进行梳理,企业开发团队中既懂技术又熟稔政府流程的人才匮乏,无法与政府职能部门深度有效沟通,加之机构改革的变动调整常常打破原有架构,致使业务规划对“需求痛点”回应不够精准。其次,事项梳理标准化、规范化、精细化问题。办事事项目录是业务架构开发的基础支撑,改革初期,各地政府部门皆面临着事项不统一、规范化程度不够高的问题。国务院办公室印发了《关于“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》(国办函[2016]108号),对优化业务支撑体系作出要求。浙江以省级机关为单位进行条线事项“八统一”梳理,广东按照部门单一事项,以及跨层级、跨部门、跨垂管、协同服务事项等分级分类梳理,但是,事项精细度依然不够,缺乏要件的“最小颗粒度”细分,跨地区事项标准仍不统一。此外,上海“一网通办”改革缺少对服务需求的深度分析,有些项目仅是简单的上线,缺乏办事需求挖掘,致使供需不一致,用户体验不强。市区政府不同层级网办事项名称、数量、流程不统一,指南不规范,存在不同程度的信息缺失。

表1 粤、浙、沪三省市数字政府的平台建设规划与管理运行模式

资料来源:根据广东、浙江、上海的规划方案整理。

(二)信息架构设计与数据共享

数字政府核心内容是数据治理,即通过对数据资源的分配获取信息价值,数据共享程度决定了数据治理能否有效开展。一直以来,政务信息化被诟病最多的即是数据共享问题。纵向上信息系统不联通、数据资源难共享。浙江省级政府部门对近20个中央部委的数据共享需求清单达70多类,但是省级与部委的垂直信息系统并未完全实现互联互通。中央或省垂直管理的海关、税务、工商等部门均自建系统,数据只归集到省数据中心层面,地市政府部门需要数据时只能向省级申请需求共享,流程复杂、颇为耗时。横向上部门之间异构系统数据标准不同、质量参差不齐,不利于开放共享和开发使用。虽然浙江将省级部门800多个信息系统整合到统一的政务云平台,归集了3066类190多亿条数据,但各部门独立的异构系统无法兼容不同格式的数据,亟需统一数据格式和通讯接口标准,方能实现共通共用。不同地区数据共享情况差异大,浙江已公布两批《省级公共数据共享清单》,将57个省级单位共3600余个公共数据项纳入省市县一体化公共数据交换共享平台,开放了共享权限,而上海市政府部门间可共享数据参差不齐,如市交通委共享了100多个数据,数据比较集中的市财政和发改部门首批共享数据只有8个,地区间数据差异的存在不利于今后长三角政务服务一体化。数据共享的有效性不足,归集数据多为存量资源,较少生产系统的实时数据,且缺乏数据归集后治理用途的规划,陷入“聚而不通、通而不用”的窘境。

(三)应用架构设计与平台联通

应用架构是同数据架构一道承上启下确保业务规划落地的重要环节。从世纪之交的“十二金”工程到现如今数字政府建设,任务规划、底层技术、支撑业务均已发生较大变化。当前,我国各级政府部门系统林立,使得应用系统重构与平台联通面临着棘手问题。一是存在重复建设、管理分散现象。各个政府部门独自开发信息系统,各地区政府重复建设大数据平台、政务云平台、数据共享交换平台,加重了地方财政负担。平台管理分散、系统交叉错综复杂,催生出众多“数据烟囱”与“信息孤岛”,强化了部门壁垒,不利于信息资源汇聚整合,延缓了应用系统由原环境迁入云计算环境的实施。二是平台互联互通速度缓慢。2019年8月,国家统一的政务服务平台上线试运行,粤、浙、沪三省市政务服务网均已接入国家平台,通过国家级、省级数据共享交换平台,着力推动打通公安人口库、工商法人库等系统接口,但跨省市连接尚不明朗,异地就医报销、社保转移、跨区域市场准入协同未能实现。三是系统建设投入和应用水平严重不匹配。不少系统能力有余,应用缺乏。基于政绩或利益驱动,一些政府部门应用建设投机取巧,重系统配置、轻应用体验,重建设数量、轻内容质量,功能设计华而不实,被诟病为“假把式”,整体使用率不高,政务服务供给侧与需求端不匹配。

(四)技术与基础设施架构建设

技术与基础设施是支撑数字政府业务、数据、应用架构系统有效运转的保障。由于普遍缺乏统一部署,政府信息化建设呈现出各自为政的局面,地区间、部门间建设进度不一、标准不同甚至存在代差,给今后一体化整合带来较大困难。与此同时,还面临三大问题:第一,重复性投资建设。纵向上,省级、市级数字政府重复建设,比如2019年广东省级投资40多亿经费用于数字政府建设,东莞市级也投入预算27.4亿(2019-2021年)。横向上,各部门独立建设,仅广东省直部门就曾有46个自建机房。广东数字政府建设项目启动后,改革了信息化投资审批机制,省级所有厅局信息化项目均报省政数局审批,各地市信息化项目由市政数局审批,虽在一定程度上避免重复性投资,但囿于政数局难以精准评估各部门业务需求,重复建设无法彻底遏制。第二,地区间发展不平衡。各地市资源禀赋不同,基础设施投入无法均衡,由此产生信息化发展鸿沟,例如粤西粤北城市数字政府建设水平落后于珠三角地区,省级统建后这些地市得以受益。此外,粤、浙、沪模式建立在地方财政雄厚基础上,在中西部省市复制推广有局限。第三,政府与企业合作的问题。腾讯公司与三大通信运营商共同参与广东数字政府建设,这里涉及公私部门多个主体间的协作关系问题,隐含着一定利益考量并有可能出现目标不一致时的冲突。

作为一种新的治理理念,整体性治理依托信息技术手段,对区域、层级、部门、公私关系等碎片化问题进行有机协调与整合,旨在破解高度专业分工的政府体制所面临的部门主义、各自为政等问题。当前,数字政府建设面临着技术应用逻辑与科层组织逻辑之间的冲突,现实梗阻从以往技术层面主导因素的限制转移到如何重构根深蒂固的科层制组织结构,以及如何理顺各利益相关者主体间的关系。从整体性治理视角,全面审视纵向权力线与横向职能线“上、下、左、右”的节点关系与不同主体的行为逻辑,能够深刻阐释政府数字化转型与传统科层体制结构性冲突的成因。

(一)科层体制下纵向权力结构强化了层级间信息控制

科层制的行政体系下,有关行政权力、财政预算、监察监督等法律法规构成了纵向上的制约关系,层级政府根据既定的预算程序、行政监督程序运行。中央政府依托资源掌握,用行政命令、规章制度、正负向激励等方式授权或影响地方政府行动。信息技术的引入,并非打破这种制约关系,而是与权力结构相互构建,实现信息价值在各层级权力结构中的分配。如此一来,既生产了“纵强横弱”的政务信息化建设总体特征,也存在着信息数据的层级控制。目前,国家电子政务内网外网均已向下延伸一体化部署,外网延伸到了乡镇,但是,政府层级间尤其是国家和省之间的数据回流问题突出,省域经济社会建设都需要相关行业的数据,所要数据需自行跟相关部委沟通,而非由目前负责数据统筹的国家发改委打通各个部委数据后直接与地方政府对接。政府信息化业务管理指导涉及中央网信办、国办电子政务办公室、工信部、发改委国家信息中心等多个部门,尚未有一个专门统筹机构负责数字政府建设规划,亦缺乏数字治理领域的法律法规明晰主体间权责,“齐抓共管”结果增加了协调成本且效率不高。例如,一些省纷纷成立大数据局或政数局,需要同多个部委业务对接,与国办对接政务服务管理,与发改委对接政务数据资源,多头管理需要更强有力的协作来整体推进改革。

(二)属地管理原则下地方本位主义阻隔了跨区域协同

我国地方官员考核的正式激励制度是以单一地区政绩为中心,未涉及跨区域协作的政绩考量。全面深化改革政治态势下,一些官员的政绩观从“GDP论”转向“创新论”。释放信息红利、提升治理能力、优化营商环境,成为治政的重点,中央将一些地方数字政府创新亮点作为“标杆示范”供其他地方学习仿效,营造出横向比拼氛围。作为改革排头兵的地方政府,其创新面临着目标竞争省市的压力,在“晋升锦标赛”下暗自较劲。区域合作动力往往来自于共同目标和利益,跨域政务信息系统互联互通绝非简单的平台应用对接,背后涉及区域间利益均衡问题。不同地区合作意愿与动机不足,甚至存在激烈竞争,成为跨域信息共享与业务协同的根本性阻碍,故而“跨域通办”目标一直难以实现。据悉,南方某自贸区曾试图与东部某自贸区组建政务服务创新联盟,推动跨区域市场准入协同,却被对方婉拒。此外,分级财政的国家预算管理制度下,地方政府拥有辖区财政资源的分配裁量权,但区域间数字化投资并不能做到财政方面共担与协同,只得各自为政搞建设。属地管理原则下滋生的地方本位主义恶性竞争,不同地区不仅重复性投资建设,而且大力扶持本地区信息科技企业巨头不断扩疆略地,加剧了府际平台系统技术标准不一致,增添了跨域整合的难度和成本。

(三)条块分割体制下信息系统建设呈现出碎片化局面

条块分割体制下,诸如税务、海关、工商等部门系统均为自上而下独立建设运营的,发改、公安、商务等部门从部委司局垂直至基层有着多个子业务系统,专业部门、强势部门经常用“专业”和“安全”借口渲染系统联通、数据共享的危险性,拒绝数据共享,于是这些“例外的孤网”至今都无法“联网通办”,致使省级及以下的跨部门信息共享和业务协同停留在文件层面。同级各政府部门主官或惧怕信息泄露出问题担责任,或把数据看做自有核心资产,迫于数据共享的行政命令,仅拿出部分不重要的种类共享,以便完成任务。省市级统一的数据共享平台虽已建设完毕,但是数据治理主体仍旧是各个部门,呈现出相对的集中统一与绝对的分割垄断并存状态,有学者称之为“前厂后店”的数字政府治理模式。技术与政策规划的裂解性使得部门间缺乏有效的数据治理协议、规范、标准、机制,更遑论跨部门协同。从数据共享到数据治理再到部门间协同是一个递进过程,需要条块规制系统的整合、行政程序的重构、组织文化的重塑,从单边主义、部门本位到倡导协作行动。部门协同是一项庞大的系统性工程,涵盖范围广、涉及单位多、协调难度大,建立一个什么样的机制让这项工作“统”起来是个难题;由谁来执行破题非常关键,单凭大数据局的力量是远远不够的。

(四)公私合作机制失灵致使项目建设供需结构性失衡

政府与技术供给方合作机制失灵是当前公私部门配合不畅的诱因。受制于技治主义的实践瓶颈,技术承包商虽能提供信息化解决方案,但政府数字化转型涉及的组织政治性问题绝非技术逻辑能彻底破解,重构内部系统需要符合政府规章制度、实际操作流程等规范,以及部门政治文化等惯习,只有政府内部专业人员才更为熟悉职能安排与决策程式。囿于既精通信息技术又懂政府部门运作的复合型人才尤为缺乏,通常研发人员对政府业务内容不熟悉,不少建设项目无现成参考,因此挖掘需求的能力较一般,导致系统需求分析时间长、业务设计易走样,甚至在某地市出现因开发商做出来的系统无法匹配、工程一再延误,产生合同纠纷,政府与承建企业对簿公堂,严重影响改革进度。其次,技术供给侧“绑架”服务需求侧之嫌。早年的不少政务信息化项目软件源代码和密钥掌握在承建企业,系统更新维护都需要承建企业完成,统建系统或对接新的平台时,没有原承建企业支持则难以完成,例如某省各省直部门有400多个系统,曾分属200多家企业建设,制约着跨部门系统对接。与此同时,信息存储在私企数据库,存在公民企业信息泄露风险的安全问题。最后,企业盈利性与数字政府集约化建设的冲突。企业经营追求利润最大化,日益复杂的信息基础设施建设面临高投资、低回报风险。广东数字政府项目开展的同时,一些信息科技企业在省内外多个地市大力复制推广建设,难免出现重复性投资,极大地浪费了财政资源。

信息技术革命为政府改革创造了全新的空间,一个需要重新审视和制定规则的空间。尤其是要加快突破数字政府建设的制度性障碍。正如改革者们形成的共识:政府数字化转型最核心的是机制和模式问题,再深挖一点,就涉及政府组织结构的重大调整、相关方主体间关系的重构,如何把握“统”和“分”的关系,如何理顺央地关系、省和市的关系,政数局和其他委办局的关系等。政府数字化转型应当有两个基本遵循,即“整体”与“协同”,“整体”关注的是组织结构优化问题,构建一个整体性治理的数字政府整合机制与解决方案,突破现行组织架构、职能安排与运行机制对于数字政府建设的掣肘,实现从工具理性到治理赋能。“协同”强调相关方主体基于协作关系的行动问题,通过建立协作规则并执行和管理契约,促成不同层级、地区、部门以及公私主体间的协作行动,实现数字政府建设过程的无序到有序、碎片化到整体性。“整体”与“协同”彼此啮合、相互依存,数字政府建设的相关方主体在整体治理框架与战略规划目标下,才能确定合作规则并明晰关系,做到业务协同;只有各相关方主体协同起来,才能由局部到整体发挥出数字治理效果。

(一)构建跨层级统筹建设管理体制与整体联动机制

建立从中央到地方统筹建设管理体制与省市县(区)整体联动机制,协同推进数字政府发展规划、制度安排、组织架构、标准规范、平台开发、财政保障。构建强有力的统筹管理机制,中央层面成立高规格的数字政府建设工作领导小组(委员会),有效协调中央网信办、国办电子政务办公室、工信部、发改委国家信息中心等部门,完善中央部委与地方大数据局的工作联系机制,设置首席信息官(CIO)以促进各个部门参与整体协同的数字化转型。推进全国信息基础设施一体化,加快“数、云、网、端”融合创新,建设综合性公共基础设施平台,以系统共享共用和专项资金支持的方式着力帮助中西部省市提速数字政府建设,不仅要打破数据壁垒,更要填补地区间信息发展鸿沟。党的十九届四中全会《决定》提出:“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。”加强法律法规建设,以制度形式界定数字治理主体权责、规范主体行为。明确数字政府建设的标准规范,促进有关数据采集、分类、保存、使用、安全等方面的规范标准从省标到国标,解决当前数据重复采集、多头管理、标准不一、质量不高等问题。强化财政方面的协同,加强信息化项目资金的全流程动态管理,确保数字政府从投资建设到运营维护各环节经费支出的协同联动。从源头上统筹项目投资,支持跨地区、跨部门共建共享的数字政府项目。

(二)探索跨区域标准化集约化建设推广的共享模式

加强数字政府共建共享的区域协同,正确处理好“规划统筹与因地制宜”“基础一致与应用多元”“标准统一与厂商多元”“共性通用与个性定制”的关系,做到基础资源集约化、技术应用标准化、项目建设模块化。中央层面出台制度规范强化地方政府间的协作共建行动,将其纳入地方考核指标作为激励,各地根据实际需求寻找能够资源互补的合作伙伴,构建区域间利益平衡与沟通协商机制,如签署府际协议、召开府际联席会、成立区域合作委员会。采取政务信息化重大工程建设的府际联合决策、联合招标等方式,由单个省市信息平台建设到跨区域信息系统集成,推动城市之间数字政府的管理统筹、信息联通、资源整合、成本分担、收益共享,达到人、财、物各项资源优化配置。推动地区间业务系统与服务应用的共建共享。府际之间通盘谋划,做好需求分析,通过平台对接进行集成式创新,已有业务系统不必推倒重来,改扩建与新建业务系统集约化、模块化设计,政务云平台提供开放的开发功能,地区间遵照府际协议,采用软件转让或用者付费的形式,依据各自需求选取相应模块,相互调用及推广共享个性化应用,最大程度减少开发成本,有效根除重复投资建设、地区间发展不平衡等问题。基于府际政务平台之间数据互通、安全互认,能够突破行政区划限制,实现政务服务“一网通办、跨域通办”,为企业和群众提供零界域、无差别服务体验,跨省市商事登记、跨地区医保就诊成为现实,极大地优化地区营商环境。

(三)推进政务平台从独立运行向条块部门协同转变

将信息技术嵌入政府职责体系,重构部门间职能与业务逻辑,由过往以部门为中心、以职能为中心转变为“办好一件事”为中心的逻辑进行部门间业务规划,变层级节制的条块分割组织结构为扁平化的协同网络结构。根据企业和群众“办好一件事”所需全部要件反向梳理,通过条块、省市县(区)交叉比对等办法,理清跨部门办事逻辑关联的流程和所属部门处室职责,统一办事事项名称及各项标准,形成部门间办事清单,以制度规范明晰各部门业务范畴,并逐项编制标准化办事指南和流程图,据此对政务信息化流程进行重新论证和设计,将各个部门间“办好一件事”的信息架构统合起来,从根本上破解因部门专业分工、职能分散造成数字政府需求规划碎片化局面。根据“三融五跨”的战略要求,推动省级及以下数字政府的统筹建设与集约创新。重点围绕执政能力、经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、生态保护、公共安全等领域业务统筹,形成政务协同系统与数据集成系统,将各部门平台系统迁移到政务云,实现各类自建业务系统的互联互通。在“党管数据”原则下,出台数据共享、管理、使用、安全保障方面的制度规范,建设数据共享平台打通条块部门数据,利用区块链共识机制破解部门间业务协同的“信任梗阻”,做好部门间数据资源的匹配、对接与开发。此外,应注重加强公务员数字治理思维与跨部门业务流程培训,改进领导干部注意力管理方式,从价值层面形成合作导向的共识,减少部门间沟通成本,塑造协作有力的全新行政生态。

(四)创新政府与市场社会等技术供给侧的合作方式

摒弃“技术决定论”抑或“社会建构论”,数字政府的知识增长是技术与治理“专业主义”的有机结合,政府应秉持开放思维,有序引导、集约共享社会资源,实现数字政府共建共营。搭建合作平台,地方政府可依托当地高校科研机构专业优势,合作成立数字政府研究院,借助省内外专家队伍力量,与大数据管理局等职能部门做好数字政府建设方案及数据开发研究工作。成立数字政府国资公司作为技术合作平台乃至运营管理主体,以市场化突破政府机制僵化的局限,鼓励互联网企业和集成商入股,软件源代码和信息数据则由国资方完全掌握,确保数据资产安全可控。聘用资深公务员,借助其丰富经验,在政务系统建设中提供符合法律、规章制度、实践知识的专业方案。大力培养既懂技术又熟稔政府运作的人才,为数字政府建设运行筑牢人力资源基础,化解复合型人才需求与当前技术人员知识结构单一的矛盾。创新合作方式,吸引社会资本参与数字政府建设,由以往财政直接投资,向政府与社会投资双轮驱动转变,构筑政企合作、管运分离的市场化运作机制。对于新建的政务信息化工程,非涉密项目引入市场竞争机制,倡导公私合作PPP模式,涉密项目由数字政府国资公司和通信运营商协作完成;对于已有改扩建或系统升级的项目,采取特许经营等方式,同时可有选择性地构建原有供应商与新合作伙伴的联合体,尽可能盘活存量资产,最大化利用现有资源。

参考文献：略

作者：中共河南省委党校公共管理教研部 刘祺

来源：福建师范大学学报(哲学社会科学版 2020年第3期

内容摘自：电子政务智库

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