市级政府电子政务的嬗变之路

现代互联网技术正在以可预见和不可预见的方式，影响和改变着我国政府社会治理与对公众服务的理念和模式。市级政府在我国的行政层级中，处于省与县区之间，其管理权限和职能介于宏观与微观之间，有部分的立法权限。探讨这个层级的政府电子政务建设，从实践的角度，具有特殊的意义。

我国市级政府信息化和电子政务的发展历程，大体可以分为这样三个阶段：第一个阶段是政府内部主导的办公自动化和信息化阶段，重点解决公文的录入、打印、内部传递；第二个阶段是政府主导的电子政务阶段，这个阶段是市级政府职能部门，从内部业务办理与流转的需要出发，利用信息技术对内部行政流程的优化与再造，重点解决服务效率问题；第三阶段是构建以为群众和企业服务为中心，以问题为导向的，以“互联网+政务服务”为支撑的公开、透明、廉洁、高效的电子政务服务机制。各级政府特别是市（县）区二级政府（大多数地方是以市级政府为主导），按照国务院围绕政府治理现代化提出的一系列要求，以行政审批权相对集中的中心（局、办公室，以下简称政务中心）为载体，充分利用现代信息化技术（大数据、云计算、物联网、人工智能等），以人民群众满意为目的，以优化和提升营商环境为抓手，构建政府治理现代化的电子政务体系。

我国政府的行政权力分为：行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他共10类。从行政权力的行使频率和社会关注程度看，市级电子政务重点在行政审批、政府热线、行政执法3个领域优先得到发展推进。行政审批涉及的政府部门最多，与群众和企业关系最密切，社会关注度最高；政府热线属于群众与政府交互式非紧急诉求的通道。其功能定位是政府为群众、企业提出的咨询、投诉、建议等进行限时回复，是实时呼应社情民意，改进政府工作作风的重要渠道；行政执法权的行使则主要集中在公安、交通、城市管理、环境保护等具有行政执法权的职能部门，重点是依据相关法律法规，构建公平、公正、公开、规范、廉洁、高效、便于监督的执法政务系统。

从软件开发涉及的应用范围来看，电子政务系统的类型可分为三类：

1、综合类。是基于各级政府对于所属部门管理需要所提出的政府综合应用管理公共平台，如江苏省政府提出的“行政权力网上公开透明运行信息系统”。这类系统开发建设的特点是：规范统一；用户类型复杂；共性需求大于个性需求，或个性需求难以细致体现；部署与运行难度大；完善周期长。

2、专业类。是基于某个部门或某个行业自上而下，针对某项业务或整个行业综合业务办理，所提出的业务办理综合系统，如税务、国土、工商、财政等部门开发应用的业务办理系统。这类系统的开发建设特点是：专业性强；平台开发已由单一性业务办理向综合性业务管理升级转型；用户类型相对简单，如企业（或个人）、业务办理人员、监察人员、部门领导等；个性的需求明确，对各种文档处理格式要求规范统一；部署与运行比较容易；完善周期短。

3、混合类。是政府综合性管理部门出于管理、监察、统计汇总的需要所提出的面对不同政府部门的业务系统或综合管理系统，开发建设的实时动态接入的系统软件。这类系统的开发建设特点是：需求无法一次性提出，对用户的沟通与引导要求高；部署实施难度比开发难度大；面对不同的接入与嵌入，系统的联网运行或数据传输难度大。如纪委监察部门提出的对各部门的电子监察系统，部门权力内控监察系统以及将来可能出现的统计部门提出的相关部门数据实时统计汇总系统等。

电子政务不是“电子”与“政务”的简单叠加，不同的模式会产生不同的结果。笔者根据自己的工作实践与思考，就行政审批领域的电子政务建设的模式、特点，简析如下：

1、行业主导的跨层级信息平台

政务中心只是一个物理集中大厅，进驻部门的窗口人员使用的是本行业国家、省、市三级主管部门建设的业务平台，这种平台可以称之为“烟囱系统”，大多是以专网或专线的方式部署的。

2、省级主导的跨部门、跨层级的统一信息平台

省级从顶层设计，统建统用统一的系统平台（省属部门、市级、县级）。从理论上看，这种模式减少了信息孤岛，让数据共享。但在实际应用上要落地非常困难。现实中最常发生的业务应用与操作在市、县（区）级层面，需要事项细化到子项，省统建系统难以满足基层需求，承担统建的软件公司也难以承担各地的部署与运行维护，只能应付式地派出技术力量不强的人员。另外，各地因受制于统建系统，无法按照本地的实际需求进行个性化应用开发和创新，实际的应用效果大打折扣。

3、省级制定统一的数据规范、平台架构指导各级建设跨层级、跨部门的综合平台

这种建设模式，可以避免上述两种模式的一些缺陷，但是如果不能做到垂直管理部门“烟囱系统”数据的共享，仍然无法解决并联审批所需要的数据，也谈不上提高效率。

这种模式的典型是江苏省2008年开始的行政权力网上公开透明信息化平台建设。具体做法是市依据各类行政权力相对应法规的要素与流程，制定了全省的数据接口标准和平台建设架构规范。明确省各相关厅局和市（县）区两级政府按照标准和规范，以及“纵向到底、横向到边”的系统覆盖要求，各自统筹建设辖区内的行政权力网上公开透明运行系统。系统建成后，要求各地区、各部门，按照应进则进、应进必进的要求，将各自所有的行政权力事项全部进入系统运行，而且要求做到省市（县）区三级政府数据的互联互通。

以无锡市为例，按照省政府的统一标准和部署要求，采取“一级开发、三级应用”的建设与运行模式，组织开发系统并部署市（县）区及乡镇街道三级政府。各级相关职能部门可以使用市级统建平台，也可以使用按照数据规范改造部门自建信息系统，但要与统建平台通过数据交换平台实现数据对接。形成全市统一的互联互通行政权力运行体系，实现信息共享、联网运行；具备网上政务公开、网上办公、网上监察监控三大功能；满足社会公众了解行政事项办理情况、机关工作人员高效办公、各级领导科学决策和监察、法制部门实时有效监督等四个方面的需求。

目前大多数市级行政审批局或者政务服务中心，其运行与管理模式就像京东网上购物平台一样，分为“自营”和进入平台的“商铺”。因此，在管理和运行上，普遍存在着如下问题：

（一）运行管理的体制机制不畅

1、窗口人员难管理。窗口派驻人员的身份不一、待遇不一。从全国各地各级政务中心大厅实际情况看，市级大厅工作人员政府购岗的“合同工”“临时工”占三成以上，到了县级这个比例更高。

2、行政审批权相对集中改革不彻底。在当前各地推行设立行政审批局模式的地方，行政审批局与其他职能部门一样都属于政府的工作职能部门，与原来的政务中心比较，并没有多大区别，只是审批职能与人员相对集中度高一些而已，目前从全国各地的情况来看，暂时还没有发现一个地方的行政审批局能够做到完整的行政审批事项的集中案例。群众或企业办理不同的事项，有时还得分头跑行政审批局窗口和没划转事权的部门窗口去办理业务，分别盖行政审批局的印章和没划转部门的印章，所谓“一枚印章管审批”还没有真正实现落地。

（二）同层级的各部门业务系统整合难

1、办公软件实施联网繁琐复杂。由于各个行政部门都有自己的业务系统，且系统之间不能完全联通，又缺少统一的数据交换规范，降低了行政效率。特别是一些具有强大的垂直业务办公系统的部门，如银行、公安、海关、税务等部门就是这类系统。在业务办理时，工作人员可能只要使用三级平台中的一个平台，也可能需要操作两个至三个平台，如果政务中心建立了数据共享平台，一个业务更是需要多次录入。

2、安全保密工作难度大。各部门掌握的有些资料是需要保密的。如税收征管的有关数据是国家重要数据，有着极强的保密要求，必须要保证数据的安全，有关数据不能外传。而多部门集中一起办公，人多事杂，容易出现泄密或者丢失资料事件。

3、重复建设，造成资源浪费。许多行政部门在未进驻政务中心前就有了自己的线下线上办事大厅，且运行良好，但出于管理和整合的要求，造成了系统的重复建设，在业务办理过程中相关数据要重复录入，既浪费了资源，又增加了窗口工作人员额外的工作量。

上述这些问题的存在，对推进市级电子政务建设，实现并联审批，构建以审批结果为导向的审批过程流程化、运行全覆盖、过程受监督、表单交一次等，以“一窗式”电子政务推进模式，形成了一定的制约。

针对市级电子政务发展过程中存在的问题，需要关注和解决3个方面的问题：首先，要在国家层面解决电子政务的立法问题，适应政府行政职能改革与转变的需要，适应依法治国的需要；其次，要制定和发布、并推进实施全国统一的电子政务建设架构与数据规范标准，解决政府行政权力运行数据的共享互通，为在线的实时监督与督查提供支撑；第三，要以互联网的思维和大数据、云计算、现代物联网技术为驱动，以便利化、体验性、交互性、规范性为原则，构建高度集成化、智能化的政务服务端口，让政务数据多跑路，企业和百姓少跑路，实现优政、便民目标，推进政府在线服务的数字化转型。这3个方面，国家已在着手推进，2018年国务院出台了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》；2019年国家25个部门联合发布了950个政务数据共享接口目录。

展望未来，我国市级智慧政务的建设之路已经开启，虽然还有许多沉疴积弊需要破除，我们只要以系统性、关联性思维进行统筹破解难题与障碍，就有望在不远的将来，看到全国越来越多的城市能够开启完善政府治理模式的全方位系统性变革。市级数字化政务的成果得以完美呈现。

针对市级电子政务发展过程中存在的问题，需要关注和解决三个方面的问题：首先，要在国家层面解决电子政务的立法问题；其次，要制定和发布、并推进实施全国统一的电子政务建设架构与数据规范标准；第三，要构建高度集成化、智能化的政务服务端口，推进政府在线服务的数字化转型。

参考文献：略

作者：无锡市行政审批局 赵宏钧

来源：中国信息界  2020年2期

内容摘自：电子政务智库

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