智慧社会环境下的政府组织转型

摘要：随着人工智能对社会生活的广泛渗透, 人们的生活方式已经发生了根本性变化, 这预示着一个全新的社会类型的出现。政府也要进行积极转型, 以适应社会环境的根本变化。从组织形态来看, 智慧社会环境下的政府日益从实体组织转变为实体组织与虚拟组织的深度融合;从组织构成来看, 传统的职能分工式组织结构将转变为整体性政府;从组织运行来看, 政府组织将日益遵循智能感知、自主决策、及时行动、差异化服务几个环节实时呈现的运行过程。

人工智能技术近年来迅猛发展，日益渗透到人们的生活中，已经并将持续引起人们生活方式的转折性变化，这是人们在日常生活中感受到的事实。这也就是说，由于人工智能技术对整个社会的影响是革命性的，使人们的生存方式发生了根本变化，它意味着一个全新社会类型的到来，我们命名为智慧社会。根据马列经典作家的意见，既然社会已经成为智慧社会，那么，政府结构也将发生变化，这种变化不是对官僚制的细枝末叶的修补，它预示着政府的整体性重塑。如果说管理型政府是工业社会的产物，那么，与智慧社会相适应的就是智慧政府。因而，在高度智慧化的社会环境下，作为组织的政府也必然面临根本转型。

受客观性思维的影响，我们倾向于将对象实体化，即从客观实在的意义上理解事物，甚至从物理空间的实在性来理解事物。具体到政府组织来说，我们都有这样的印象，一谈起政府，我们的直观反应就是政府必须拥有稳定的组织位置、固定的场所、严格的组织边界、等级化的组织结构。这实际上就是客观化思维在政府组织身上的体现。这样的组织是实体化的组织。在智慧社会，这种实体化组织必须朝向虚实融合方向发展，形成新型智慧政府组织形态。

其一，从组织层面来说，智慧政府实现了实体组织与虚拟组织的深度融合。智慧政府并不是现实政府在网络空间的简单投射，而是实体组织与虚拟组织的高度融合。通过人工智能技术的重塑，整个社会已经打破了工业社会的中心-边缘结构，社会结构的特点是网络式结构，这意味着我们在工业社会中司空见惯的等级制组织结构已经失去了存在的空间。当整个社会以网络的方式联结在一起的时候，社会就不再是支离破碎的，需要从整体性和统一性中获得理解。这意味着“在电力结构中，就地球这个行星的时空范围而言，不存在什么边缘地区。因此，只有在中心之间和平等伙伴之间才能进行对话。指挥链型的金字塔结构从电力技术中得不到任何支持。”这样一个由人工智能技术所塑造出的智慧社会，已经不是我们所习惯了的线上与线下的分离，而是网络世界与实体社会相融合，线上与线下的高度融合，这就意味着人们的生活不再是分离的，不再分为网络世界与现实世界。当两个世界融为一体的时候，呈现在我们面前的是一个全新的世界。

芳汀曾这样说：“虚拟政府是这样一种政府，它的政府组织日益存在于组织间网络以及网络化的计算系统内，而不是各自独立的官僚机构内。一个虚拟的政府由许多覆盖在正式结构之上的虚拟机构组成。”仔细品味芳汀关于虚拟政府的意见，我们看到，一方面，当政府机构通过网络联通起来后，当政府大规模使用人工智能技术后，以人工智能为代表的信息技术开辟了一个新的空间——虚拟空间。这样，当我们习惯于在物理空间中来思考政府组织的存在时，人工智能技术所开辟出来的虚拟空间延伸了政府组织的存在空间。另一方面，虚拟政府并不是物理空间的实体机构在网络空间的简单延伸，而是通过人工智能等新一代信息技术实现对政府组织的整体重塑，所以芳汀用了“覆盖”一词。这样的“覆盖”显然实现了实体组织与虚拟组织之间的深度融合，是实体组织与虚拟组织之间的一体化、统一化。因此，汪玉凯教授认为，虚实融合就是组织的智能化，即要在组织结构与功能上实现智能化。从公众的角度来看，实体组织与虚拟组织之间是无缝隙连接在一起的。公众如果需要满足某种公共服务，至少还需要前往实体机构去操办，而虚拟组织及服务又内嵌于实体组织之中，在实体机构通过智能机器来满足自己所需要的公共服务。这即是说，从公众来看，实体组织与虚拟组织之间至少是无缝连接的。

其二，当政府在组织层面实现了虚实空间的深度融合后，我们看到，政府组织所面临的就是人与智能机器的共生共在。随着大量的技术在政府管理过程中得到应用和机器的智能化程度越来越高，作为治理主体的人不得不面对与智能机器如何共处的问题。如果说在人工智能技术还处于初级阶段的时候，我们还可以把智能机器看作管理过程的辅助工具的话，随着人工智能技术越来越成熟，达到人们所说的强人工智能或者超强人工智能时，且这种技术在政府治理过程中得到广泛应用时，智能机器越来越具有自主性，甚至具有完全自主能力时，也就意味着智能机器在不同情境中的反应或决策不需要人类的介入或干预，成为像人一样具有感知、认知、规划、决策、执行等能力的能动者。我们知道，人工智能的优势在于其强大的计算能力和逻辑运算能力。那么政府管理过程中大量重复性的工作完全可以由智能机器来承担，而人则主要承担那些与数据、信息、知识创造相关的工作。因而，传统社会以人为唯一主体的政府组织将转变为人与人工智能的共生共在。“人与人之间的联系越来越多地通过人工智能来实现。人成为组织的节点，节点之间的相互联系和沟通则需要通过人工智能。”这样，我们所熟悉的政府部门的人的工作方式与行为方式就会发生很大变化，人与智能机器之间的共生共在在政府治理过程中就呈现出来，表现为人与智能机器如何共处。

其三，就政府行为来看，同样存在虚实融合后的行为转换问题。如果把政府行为分为常规行为与非常规行为的话，我们可以看到，在传统的治理结构中，即使政府有财政预算的压力，无论是常规化行为与非常规行为，都要涉及大量的人、财、物，尤其是要投入大量人力，甚至政府管理成为人力密集型的劳动。但是，在高度智慧化社会环境中，我们所熟悉的政府行为方式发生了深刻变化。如前所述，人工智能的优势在于其强大的计算能力和逻辑运算能力，这样，由于大部分常规性行政行为的可重复性特征，我们看到的场景将不再是在政府大厅里人满为患，而是作为消费者的公众在政府服务大厅与智能机器进行交互活动，从而实现政府管理的智能化，不再需要政府工作人员的干预甚至加入。因为这些常规性的工作、可重复性的工作完全可以由智能机器代替，甚至在高度智能化的环境下，人们也不需要到政府部门就可以完全实现某些公共服务。就非常规化政府行为来说，由于人工智能技术的大量使用，原来在物理空间可见的行为过程已经智能化，而这些过程或环节是在虚拟空间完成的，比如，应急管理中的数据采集、预警等环节就可以完全实现行为过程的智能化。人工智能的深度参与使得传统治理模式下的非常规政府行为也就发生了变化。所以，无论是从常规化政府行为还是非常规化政府行为来看，由于物理空间与虚拟空间融合的趋势，智慧政府的行为方式也必然要适应这一根本变化。

我们知道，工业社会是一个功能分化的社会，也就是说社会分工越来越明显，也越来越专业化，社会分工随着社会的发展也会越来越细密化。这种因为专业分工而产生的效益是功能未分化社会无法比拟的。因为分工而需要合作，因为合作而需要专门的组织来对这些不同的组织与部分进行协调与管理。因而在这个意义上，行政管理本身也是社会作为一个巨系统为维系其有效运转而必须存在的一个部分，是社会自组织正常、有序运转而承担的一部分功能。换言之，现代社会中行政管理存在的理由就在于它是社会功能分化的产物，而且这种社会分工也必然要求行政管理不断的实现专业化。不仅如此，行政管理自身作为一种组织化存在，也必然意味着其内部的职能化。正如米歇尔斯所分析的那样，“随着组织的发展，它不仅面临更为复杂、难度更大的行政管理上的事务，而且随着这些事务愈来愈庞杂和专业化，处理它不再是轻而易举的事情。随着组织的快速发展，不仅管理事务的数量在增加，而且处理这些事务需要更专业化的技能，后者最终促使组织功能不断走向分化。”随着社会事务的日益增加和复杂化，工业社会越来越倾向于通过对社会各领域进行分门别类的管理来保证社会维持在一定的秩序之下。这种管理的责任自然就落在了政府的头上。对工业社会中的政府来说，要对社会事务进行有效管理，必然要通过设置相应的职能部门来进行，这也就意味着工业社会政府内部的职能分工具有必然性。这样，基于职能分工的官僚制组织就成为管理型政府在空间展开的典型形式。

如果说工业社会倾向于以分域化的方式来治理社会，那么智慧社会所塑造出来的则是整体化的世界。如果说工业社会占主流的是二分化的分析性思维，那么智慧社会则意味着领域融合，它注重的是整体性思维。关于智慧社会的图景，汪玉凯教授已经做了初步描述，我们在这里就不再赘述。智慧社会更注重整体性。麦克卢汉认为：“电力技术结束了陈旧的二分观念，即文化与技术、艺术与商务、工作与闲暇二分观念。在肢解分割的机械时代，闲暇是不干工作、无所事事。电力时代的情况与此相反。因为在信息时代里我们要同时使用一切官能。”在麦克卢汉看来，工业社会属于他所谓的机械化时代，而机械化的特点是“将过程切割成同质的、互不联结的小块。电气化却把这些割裂的小块重新结合起来，因为电力操作速度要求任何一个操作过程的各个阶段处于高度相互依存的状态。”当整个社会重新统一起来的时候，也就意味着工业社会的分析性思维已经失去了存在的理由，更何况，智慧社会的统一是建立在万物互联的强大技术基础上。这样，“工业和社会中极其繁多、极其广阔的活动迅速地取得了统一的姿态”，这种统一是有机的统一。当整个社会成为一个统一的有机整体时，当整个社会通过人工智能技术的强大支持，万物互联，成为智慧社会时，也就意味着我们需要从整体而不是部分，而且也能够从整体来进行思考，也就意味着我们需要按照整体性要求对组织进行重塑。

智慧政府就是按照整体性要求重新建构起来的。当人们通过智慧政府来获得他（她）所需要的服务时，他并不关注是谁向他（她）提供服务，也不关注是哪个政府机构向他（她）提供服务，他（她）只关注自己是否获得了服务，服务的质量是否足够高，服务是否及时高效。当人们通过智慧系统去获得自己所需要的服务时，人们并不需要前往政府部门，也不需要看官僚人员的脸色，甚至也不要排队等候，他（她）只需要在网络中申请、点击，就可以获得政府所提供的服务。也就是说，通过服务，原来机构林立、部门分割的政府被整合起来，成为一个整体，尽管有时它并不是自愿的。通过技术的联接，智慧政府具有了整体性，强迫政府及其成员从整体而不是从部门甚至从个人去思考问题、从事管理。借助于人工智能等技术的重塑，我们看到，就某一项服务的提供来说，其背后可能是几个甚至几十个政府部门合作的产物。正因为如此，芳汀才说，“建立在网上的服务则将成百上千个组织的网站串联起来，正是通过这些关系网络和网上服务，政府机构正越来越趋向网络化。”徐晓林教授也认为，智慧政府“是一个看不见、摸不着的有机系统。这个有机系统中储存着政府顾客需要的、知识和虚拟服务。政府顾客可以随时随地地获取这些信息和服务，他们不会关心这些信息和服务是由谁提供的以及是怎样提供的。”当我们按服务而不是按部门来要求政府时，实际上政府已经在自觉不自觉地按照整体性要求来重构自己，把自己塑造成为一个整体性政府。

显然，当按照整体性要求重新塑造的政府，其空间展开形式就不是我们司空见惯的金字塔形式，而是呈现出前台与后台式的关系。这就是我们已经体验到的，通过智慧政府来提供我们所需要的公共服务时，我们所面对的不是部门林立的组织机构，而是如何获得我们所需要的服务，这就意味着这些服务满足的背后可能是众多组织部门共同努力的结果，但是具体是哪个部门提供的已经不重要了，重要的是当我们面对智慧政府时，我们与它的关系已经成为一种前台与后台之间的关系，而背后的政府组织结构则典型地呈现出网络化的特点，这意味着智慧政府的空间维度已经发生了整体性变革，已经展开为前台与后台式的网络化结构。

但是，整体性政府并不意味着没有政府内部的职能分工，也并不意味着不需要相应的政府部门。当我们强调智慧政府的整体性特征时，往往给人一种印象，政府是浑然一体的，甚至必要的职能分工与机构设置也显得过时了。显然，这种观点是对智慧政府的简单化理解。政府是有继承性的。建立在工业社会基础上的职能分工至少在智慧社会发展的初期还是具有存在的合理性的，至少我们现在还无法让整个社会做到完全浑然一体。这也就意味着政府内部还有职能分工的必要性，还必须设置必要的政府机构，尽管在智慧社会中，由于整个社会的智能化，政府没有必要再设置那么多的机构，尽管在智慧社会中政府规模大大下降了，但这并不意味着政府完全虚拟化、网络化了。甚至在政府自身智能化的条件下，政府也还不得不保留必要的机构设置，不得不保留必要的职能部门。

这样，我们看到，在智慧社会中，一方面，政府是整体性政府，人们关注的焦点不是政府机构，而是公共服务如何实现。当政府致力于如何实现，尤其是通过网络化环境提供公共服务时，它更注重的是政府组织间的合作；另一方面，即使当智慧政府已经成为了整体性政府，在智慧政府内部仍然存在必要的职能分工和专业机构设置。所以，芳汀强调，“虚拟机构可能包括一群组织：它们在网上以及网站‘背后’、在机构内部以及跨机构地整合了它们的一些活动。在这个层面上，因特网对于重建机构过程和信息系统以及重建在机构网络内部实行部分合并的程序而言是一个催化剂，一个赋能者。显而易见，第四层次的虚拟机构需要在运行、政治和结构等方面进行重大变革。”因而，我们所想望的智慧政府就是整体性政府与职能分工的密切结合。智慧政府的出现打破了政府与社会、政府内部各机构之间的边界，使信息与资源实现了自由流动与共享，从而为提供良好的公共服务奠定了坚实的技术基础与制度基础。如前所述，当我们按照服务来要求政府时，政府已经在智慧技术的推动下实现了组织机构的重组，这种重组当然不是机构的简单撤并，也不是人员的纯粹精简，而是按照整体性要求对政府进行重塑，是在机构有机整合基础上的整体性塑造。

作为一种建制性组织，工业社会的政府典型地体现出在场与不在场的分离，一方面，相对于管理对象或服务对象来说，由于地理空间的限制，行政管理体系处于普遍的不在场状态，也就是说，行政管理体系，包括政府是被管理者的他者，且这些他者与被管理者不在同一场域中。而这种不在场又意味着时间，这也就是说，现代社会的不在场恰恰意味着时间，普遍的不在场恰恰需要政府及行政管理者花费足够的时间精力来弥补因为不在场而产生的欠缺；另一方面，对政府及行政管理者来说，当要求他们及时、准确地完成行政管理任务时，恰恰又需要普遍的在场。这即是说，只有在面对面的互动过程中，政府及行政管理者才能深入了解情况，做出真实的判断。在场意味着要尽可能掌握公共事务的详细信息，而且是越详细越好。但问题在于，在空间形态上，由于地理因素的限制，信息的传递需要时间，从命令到执行也需要时间，这就限制了政府掌握信息的完备性。因为在传统的通信技术条件下，驿站、文件、电话等信息传递方式，决定了命令传达到下级必然需要时间，这种地域上的限制强制性地使传统政府组织的命令执行过程必然呈现出层级节制式的特点，即自上而下一级一级地进行下去，只有前一环节完成后才能进行下一个环节。这样的政府组织运行典型地呈现出纵向的线性关系。

智慧社会里，由于整个社会环境的高度智能化、智慧化，万物互联，高度感知，信息传递呈现出共时性的特点，也就是说，传统社会治理中因为时空限制而带来的技术障碍已经不复存在。这意味着智慧政府的组织运行会因为人工智能的大规模应用而发生根本变化。我们认为智慧政府的组织运行可以分为智能感知、自主决策、及时行动、差异化服务几个阶段。

首先是智能感知。无论是从决策过程还是从命令执行过程来看，政府能够有效运行的前提是它必须掌握详细的公共事务方面的信息。在传统的管理行政下，信息的采集要么依靠下级的报送，要么依靠智库所提供的信息。无论前者还是后者，都要到现场去收集信息，耗费大量的人力、物力、财力，也要耗费大量的时间与精力。而智慧政府的信息收集则完全不同。由于整个社会空间已经实现了智能化，因而，这一空间既是工作生活空间，同时又是通信空间，这意味着整个环境成为按空间组织的信息场。在汪玉凯教授看来，智慧社会是数字化、网络化、智能化高度融合的社会，智慧社会的基本雏形是高度被感知的社会、高度互联互通的社会、高度数字化和精准计算的社会、高度透明的社会和高度智能化的社会。智慧社会里万物感知，万物互联，空间环境高度智能化，各种探测芯片、摄像头及传感器成为信息采集的神经末梢，它们会实时采集各类信息，并源源不断地把信息传递到数据处理中心，从而实现信息收集的智能化。相比传统的信息收集方式，我们看到，其便捷性、实时性、动态性是传统信息收集方式所无法比拟的。

其次是自主决策。传统的治理过程，无论如何引入技术因素，决策最终是由作为决策者的人来完成的。这也就是说，即使引入了机器设备，这些机器设备还是作为决策的辅助工具，是为作为决策主体的人服务的。随着人工智能深度嵌入人类社会，这种决策方式可能会发生根本改变。我们非常清楚，人工智能的发展趋势是走向自主性，这意味着智能机器将不再是一个被动的执行命令的工具，而是越来越具有自主性与能动性，甚至具有完全自主行为。这就是说，智能机器完全具有人的行动能力和行为能力。如果是这样的话，原来必须由人来完成的公共决策将由智能机器来代替。通过智能感知获得源源不断的信息后，智能机器在收集、挖掘、分析信息的基础上，可以“替代人类进行日常性的公共事务决策，”甚至自主进行重大的公共决策。这样的话，政府进行公共决策的方式也会发生根本性变化。

再次是及时行动。由于信息的传递、部门间的协调等需要时间，传统社会治理体系中的政府行动总有时间上的滞后性。对智慧政府来说，行动的时滞性几乎不受影响。在智慧化环境下采取行动意味着两层含义：其一，一部分公共服务本身已经通过智能机器来实现。当公众通过智能机器完成相应的操作后，这意味着当一定的条件被激发时，智能机器就会根据设定的条件进行判断。公众操作智能机器的过程实际上就是政府提供公共服务的过程，只不过它是在虚拟空间实现的，这一过程是与公众的申请同步的。其二，某些公共服务需要政府甚至不同政府部门联合采取行动，这时的联合行动也因为整个社会的高度智能化，而变得非常及时。传统治理过程中如果需要众多部门同时采取行动，往往会因为部门间的协调与配合而耗费大量的时间与精力。在高度智能化的社会环境下，由于人工智能深度嵌入社会，社会环境的高度智能化，打破了传统治理过程中的部门间壁垒，政府部门间的沟通会以无障碍的方式进行。这样的话，政府行动的时效性就大大提高，政府响应的时间也会大大缩短。

最后是差异化服务。从公众角度来看，公众所要求的公共服务具有一定的差别。由于先天与后天的因素，人们的需求复杂多样，这意味着在传统治理体系下，无论政府如何努力，政府在提供公共服务与公众的多样化需求之间始终存在矛盾。而管理行政的特点会使政府有意无意忽略公众的个性化需求，更愿意提供普遍化的公共服务。智慧社会的到来，有望从根本上解决这一难题。如前所述，管理行政既无法精确了解公众的个性化需求，也没有这样的能力提供差异化的服务，这也就使得政府始终很难满足公众的多样化需求。而智慧社会、智慧政府的出现将会改变这一现实。在智慧化的社会环境下，政府通过智能化途径收集公众工作与生活等方面的信息，然后通过数据挖掘可以准确分析出个人的生活习惯、行为轨迹等信息，进而可以辨别出个体的个性化服务需求，能够更为精准地了解公众需要。在此基础上，就可以满足公众的个性化服务，甚至可以为公众提供定制化的服务，真正使服务型政府成为现实。

这样对智慧政府的组织运行做出阶段划分，是为了分析的需要。如前所述，由于社会环境的智慧化，时间与空间已经不是束缚，这就意味着信息传递呈现出即时性的特点。由于解除了时间和空间上的束缚，原来因为时空限制而不得不强制性地使政府组织顺序运行的限制性条件已经不复存在了。这样，与传统的政府组织运行过程相比，智慧政府的政府过程发生了根本变化，智慧政府的组织运行不再是时间上的简单延续，或者说我们直观上几乎观察不到时间上的滞后性，因而，这几个阶段几乎处于并行运行之中，原来因为技术限制而不得不循序进行的政府过程诸环节变成同步完成。由于人工智能等所提供技术支撑，我们称之为并联运行。我们之所以从智能感知、自主决策、及时行动、差异化服务等方面来分析，主要还是出于体现智慧政府组织运行与传统政府组织运行区别的考虑。

智慧政府的出现使政府的组织转型也成为必然。智慧政府会不会自然实现？政府的组织转型是否可以通过技术的引入及广泛使用就能实现？显然，我们不能这样乐观。政府没有足够的动力把信息技术作为重塑政府的基础性工具。对政府来说，通过信息技术来改革政府，意味着职位减少、人员精简，因而政府并没有足够的动力去广泛使用信息技术，何况信息技术所具有的巨大优势，足以使政府人员感受到强烈的危机。所以，更为可能的是，政府往往会利用信息技术来强化现状，甚至通过信息技术的使用来强化对社会的控制。所以，芳汀才不无忧虑地说：“在很多时候，因特网没有导致制度变革，而是被用来加强现状。……人们用它来提高信息处理的速度，对员工实行更加严格的监管以及制作详尽的月工作报告。与因特网出现以前相比，这种工作场景在结构上没有什么变化，只不过相同的工作过程比以前运作得更快，而员工受到了更加严密的监控。”

信息技术为政府变革提供了可能性，对政府来说，人工智能所提供的是一次转折性变革的机遇，但这种可能性并不是自然而然就会自动实现的。要把这种可能性变为现实，还取决于在信息技术提供的可能性基础上进行相应的制度建构。因而，这也就成为芳汀在《构建虚拟政府》一书中反复表达的一个主题，即要重视由技术发展而进行的制度创新，没有相应的制度创新，技术所提供的可能性也会得而复失。芳汀认为，“我们可以轻易建立技术上的基础设施，但这并不等于我们同时也建立了制度上的基础设施。我们需要这样的制度设施，它能够向政府机构提供以下方面的支持，即机构之间协调的行动、组织文化、动力和办事程序以及一系列的组织、社会及政治规制系统。这些因素实际上引导着政府机构的运作，并影响着政府机构的构造。”这就需要我们在人工智能所提供的技术基础上，通过相应的制度创新，从结构到功能对政府进行整体性重塑，促进政府顺利进行组织转型，使管理型政府能够顺利转变为智慧政府。

参考文献：略

作者：中国矿业大学公共管理学院 王锋

来源：《中国行政管理》 2019年第07期

内容摘自：电子政务智库

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