政府类大数据：新一代城市必备基因

新基建的诞生是对于城市大数据的一次全新的升级过程，在这过程中更多的物联网设备和人工智能设备产生的数据将通过以5G网络为主的新一代数据链路融入到城市大数据资源中，并通过更多的智慧化场景提高数据的使用率和价值。

2020年初，一场罕见的新型冠状病毒引发的肺炎疫情从湖北武汉爆发，全国掀起了一场艰苦卓绝的抗疫情斗争。随着国家、省、市三级的政务信息共享交换平台的落地，在这场抗击疫情的阻击战中，政府类城市大数据发挥了重要的技术支撑作用——疫情溯源和监测、实时疫情分析、疫情态势研判和疫情防控识别，通过分析政府类城市大数据中基于疫情相关的数据，推出各类数据应用服务，进而推动员工返厂、企业有序复工复产、物流通畅。整体来说，这次疫情的发生为政府类城市大数据在舆情监控、网格布控、应急防控、经济管控等领域的场景落地提供了一次实践演习。

政府类数据诞生于上世纪末，至今已经有了将近三十年的时间。主要包括基于信息化的启蒙阶段、基于电子政务的初始阶段、基于智慧城市的发展阶段和基于大数据的融合阶段，以及未来基于新基建的升级阶段。

启蒙阶段起始于1993年国务院信息化工作领导小组拟定的《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标(纲要)》，发迹于同年启动的“三金”工程，这个过程中逐渐建成了部委级垂直管理领域的政务类信息系统。而在1999年40多个部委的信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程”为后面政务业务上网和政务数据公开打下了基础。

初始阶段起始于2002年国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会在京成立了电子政务标准化总体组，标志电子政务标准化和政务数据标准化工程启动。2006年，国家信息中心发布了《国家电子政务总体框架》，2008年国务院办公厅全国政务公开领导小组提出了《关于开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作意见》则开始了为期十年的电子政务网络和电子政务办公系统的建设工作。这项工作一直持续到2014年国务院办公厅发布《关于促进电子政务协调发展的指导意见》的出台，建设重点由原来的纵向建设转变为横向建设。可以说这十年时间，中国政府的电子数据化有了长足发展，但是主要以单一系统建设为主，缺乏横向沟通，也是造成数据烟囱的主要原因之一。

发展阶段从2012年住房城乡建设部办公厅发布《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》开启了中国智慧城市建设的序幕，2014年国家发展改革委、工业与信息化部、科技部、公安部、财政部、国土资源部、住房与城乡建设部、交通运输部联合印发《促进智慧城市健康发展的指导意见》以及2015年住房城乡建设部办公厅、科学技术部办公厅发布《关于公布国家智慧城市2014年度试点名单的通知》对于智慧城市建设的内容与方式、试点的城市进行了明确。由此，中国从传统的政府信息化建设逐渐转向城市信息化建设。各类信息化基础性建设工程不断涌现，基于城市级别的电子数据逐渐增多，这也是城市数据发展的标志。

融合阶段从2015年国务院发布《关于促进云计算创新发展培训信息产业新业态的意见》和国务院办公厅发布《关于运用大数据加强是对市场主体服务和监管的若干意见》为起点的将“互联网+”、云计算、大数据等新兴技术融入到城市管理与城市治理之中。并在此基础上开启了政务类城市大数据的统一汇聚与应用的相关工程。2016年国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》则是对政府类大数据的管理提出了明确的要求。直到2017年我国首部政府数据共享开放地方性法规《贵阳市政府数据共享开放条例》(以下简称《条例》)诞生，于同年5月1日起正式施行，这是我国在大数据方面出台的首部地方性法规。在此过程中，各地政府先后成立了大数据的主管部门，开始新一轮数据共享交换平台的建设工程。2019年，全国各省级数据共享交换平台建设基本完成，传统的烟囱式数据模式所带来的政务数据资源无法共享使用的问题逐渐被解决，而如何对政务类城市大数据资产实现高效有序利用则成为现阶段各政府部门、各机构及各大企业所关注的重点。在这期间涌现了包括雪亮工程、城市大脑、不见面审批、互联网+监管等众多应用场景，实现了城市内各部门之间的数据融会贯通。

升级阶段则是以2019年全国人大十三届二次会议提出的加强新一代信息基础建设，促进新兴产业加快发展，深化大数据、人工智能研发应用，培育新一代信息技术。

而这个过程也是政务类城市大数据从原始积累到融合发展的必经之路。现如今，政府类城市大数据已经成为政府进行宏观调控的主要依据，是支撑政府办公、政务服务、城市治理、监督管理业务开展的主要数据源，更是成为城市数据资产的重要组成部门。

过去的三年时间里，政府类城市大数据从最初的数据汇聚的政治任务逐渐转型成为城市管理和政府数据治理的支撑性工作，也是政务大数据中心向城市数据资产转型过渡的三年。对于政务数据的深度挖掘与多场景使用则有可能成为政府信息化的下一个风口。

在这过程中出现了包括中台、操作系统和数字城市底座等众多概念。经过近两年的时间，中台概念逐渐被主流观点认定是数据共享交换平台的一种扩展和升级，并实现了政务数据的标准化和政务数据资产的有效管理。

但对于城市操作系统的争论一直没有停止。城市操作系统的概念很多，不同厂商对于城市操作系统的概念也不尽相同。有些观点认为城市操作系统是一个大而全的概念，包括了所有与信息系统有关的内容，直接与中台进行对接，实现对城市的管理和服务。而有些观点则认为城市操作系统是属于业务中台的一部分，完成共性业务的处理后直接对接所有城市的微应用。

数字城市底座则是将中台与城市操作系统以及部分的政务云相结合，更加强调对城市大数据的统一化和集约化思想，是一种整体的解决方案和集成性产品。

结合城市大数据建设的现状与主流的架构，政府类城市大数据则需要包括中台、操作系统和微应用三层：

中台是对于共性业务和共性技术进行汇聚、加工、治理与服务的平台，同时也是对于政务数据资产进行有效管理的中间件平台。

城市操作系统主要是基于中台之上，微应用之下。围绕政府管理的政务管理、城市治理、政务服务和评估评价四大体系构建的综合性操作系统，所涉及的业务以总体把控性业务为主，同时承担协同管理与监督等跨部门的横向工作，是对于政府提升治理能力的一种诠释。

微应用则是围绕各委办局的自身业务，开展自身工作，是原有各委办局系统的一种延续。

政府类城市大数据与传统的信息系统相比最显著的区别就是提升数据的总体价值，弱化单一系统对于数据的把控，实现对政府信息的统一规划、统一汇聚、统一存储、统一治理、统一交换、统一共享，构建城市级数据归集汇聚的总仓库、数据共享交换的总通道、数据治理清洗的总平台、数据规范标准的总策划和数据安全开放的总闸门，实现城市的数字化转型。

政府类城市大数据系统架构由下至上包括数据接入、基础设施、中台、操作系统、微应用和表现层六部分，如图1所示。在这个架构中，中台被看作是处理共性数据的中间件平台，操作系统则是被看作是处理城市级跨部门业务的中间层操作系统。

接入层。接入层主要是根据数据的属性划分为政务类数据、产业类数据、传媒类数据、民生类数据和其它类数据五部分。其中，政务类数据主要是以政府各委办局为主体生产的数据，产业数据主要来自于企业上报的相关微观数据及非政府组织（各类行业协会、第三方机构）发布的宏观和微观数据。传媒数据主要是来自于各类官方媒体和自媒体机构生产的数据。民生数据则是与民生有关的非政府产生的各类数据，这里面包括企业服务、各类民间组织等生产和加工的数据。同时城市大数据内还有一些其它类的数据。而这些数据对于各级政府开展政府办公、区域治理、政务服务和评估评价方面的业务起到了支撑作用，故均属于政府类城市大数据。

基础设施层。主要包括了过去几年间主要进行的政务云资源建设（各地建设的集中化政务私有云建设）、数据中心建设（主要为大型政务云数据中心建设工程）和基础数据库(数据存储库)和通信网络（光纤网）建设，也包括了未来新基建中的基于5G的新型城市物联网、基于5G的移动互联网升级和区块链基础建设工程。通过开展基础设施层的升级改造，夯实城市大数据的传输层，保障政务数据在区域内的畅行无阻。

中台层。主要分为数据中台和业务中台两部分。数据中台主要来自于2016年开始的数据共享交换平台，与传统的共享交换平台不同，数据中台利用全流程的数据管控体系，形成全口径梳理、全活化归集、全精准管理、全过程评估、全方位使用的高质量数据管控体系。围绕数字的集成、管理、流动、服务共享来搭建一个全域融合平台和一个中心，即数据集成平台、数据治理平台、数据共享开放平台、数据服务平台，四者共同构建起数据中台和数据运营管理中心等数字化基础设施。

数据中台围绕数据生命周期的各个阶段，如产生、存储、核验、使用、传输、共用共创、更新、销毁等而建立。通过数据中台建设，让线上线下政府政务数据共享，做到从“群众跑腿”到“让数据多跑路”。整座城市的方方面面，与政府部门进行无缝对接，让整个城市运转更加高效。大数据和人工智能技术，借助数据中台的协同处理能力，将使得城市管理更加精准，成本大幅降低，效率大幅提升。数据中台像一条生产流水线，从原始数据收集，到提炼成稳定的生产流程。在这个制作过程中，需要有一套生产管理流程体系，用以保证数据品质、时效性、一致性等关键点。

作为政府类数据中台的另外一个特征则是关注政务数据治理。围绕数据目录治理、数据确权、数据质量治理、数据流通治理和数据安全治理五个维度构建治理体系。实现政务数据治理的全流程优化，从而保障数据资源在政府进行城市管理和政府服务过程中的有效使用。

数据目录治理是对信息资源目录的集中管理模式，加强数据资源目录管理规范性和全面性。完善数据资源目录，汇总形成全局数据资源目录；围绕“一数一源”的原则，建立数据资源目录台账，避免通过共享方式获得的数据资源重复采集和加工；引入人工智能技术实现数据目录的智能生成、自动抽取和自动分类；建立元数据知识库。

数据确权则在完成数据目录治理的基础上，通过分类分级管理，明确数据的范围边界和使用方式，理清数据管理及共享开放的义务和权利。得到确权后的数据，可为数据的共享、开放和流通提供依据，促进数据资产的流动性。

数据质量治理是根据准确性、一致性和时效性原则对共享交换平台中的数据进行数据质量监控和数据质量提升。实现数据质量巡检任务调度、数据质量评估、数据质量自动预警功能，对整个共享交换平台的数据质量进行全局把控和监测，发现问题即时预警；按照角色权限和职责分配数据质量问题处理工单，按照规定流程自动流转数据质量问题处理工单，自动监控数据质量问题处理情况，实现数据质量治理的智能化和精细化。

数据流通治理则针对于数据共享开放过程，着力进行数据共享和数据开放流程的完善，按照“谁使用、谁管理”原则规范数据流通审批审查流程；引入区块链、数据联邦等技术手段实现数据契约式开放，实现数据的可用、能用和敢用。

与数据中台不同，业务中台则是以业务为主体进行构建的对于通用性业务进行统一化处理的中间件平台。这与传统的业务系统最大的区别在于，业务中台将围绕的共性业务进行各类模块化构建，从而解决传统的业务系统中对于相同业务模型的重复建设和重复处理，进而达到提质增效减少成本的目的。

业务中台主要包括以人工智能的各项模型算法构建的人工智能中台，以政务服务权力事项清单和政务服务流程为主的政务服务中台，以各类政府法律法规、政策公文和标准规范为主的标准规范中台，以知识图谱作为引擎构建的知识库和知识关联关系梳理图为主的知识图谱中台，以传统公文流转为主的政务办公中台，以城市运行过程中各部门业务协同、联合执法及重大项目跟踪督办为主的城市运行中台，以基于空间地理信息与各类事件信息叠加进行仿真构建的数字孪生中台及其他业务主导性的中台。这些业务中台与数字中台相结合，共同支撑了城市操作系统。

操作系统层。主要指城市的内部管理、政务服务、城市运行三大职能和对于城市整体的评估监管构建政府管理、政务服务、城市治理和评估评价四大城市操作系统。

政府管理系统主要围绕政府各部门之间的业务协同体系进行，形成政府各局办之间的一张政务办公网络，实现各类政府内部事项的流转与多部门之间的协同办公。该系统最大的特点就是弥补原有公文流转系统中的不足，打破各部门之间的业务壁垒，搭建各业务之间的沟通桥梁。

政务服务系统主要是构建“一窗式”服务和不见面审批的综合服务平台，通过政务服务微应用将各类政务服务需求和申报材料统一汇总。然后通过调用政务服务中台中的权力清单和责任清单及事项清单的内容对于相关提供材料进行初步审核和相关问题的答疑。而后通过该系统将符合申报条件的材料通过相应的办理流程分发到各委办的微应用进行相关审核与办理工作。在委办局完成办理后，将结果和相关证照反馈到政务服务系统。政务服务系统再通过微应用反馈给申请人，并将证照存储到中台中的证照库中。

城市治理操作系统是城市生命体征监测、城市网格化管理与城市应急管理等众多综合性管理融合的城市综合指挥与控制系统，是利用实时全量的城市数据资源全局优化城市公共资源，即时修正城市运行缺陷，实现城市治理模式的一种新模式。城市治理操作系统与政府管理和政务服务系统最大的区别是基于城市日常监控中的异常情况与各类上报的异常事件为核心，而非以各委办局职能为核心，以一个事件为线索，调动各部门资源，以解决问题为目标，最终实现提高城市营商环境和政府满意度的目的。城市指令操作系统通过多级协同指挥与处理的方式完成各类事项的受理、处理与跟踪反馈的全流程闭环。

评估评价操作系统则是对于城市进行综合评估的管理系统。这起源于数据铁笼，在2018年到2019年逐渐向互联网+监管层面转变。而评估评价系统则是互联网+监管为主，融合政务服务好差评、民众满意度评价、区域营商环境评价等政府职能性评价及以政务数据资产评价为主的政府类大数据自身内容的评价。评估评价操作系统主要是通过各类模型算法对于城市进行总体的评估评价，根据评估评价的结果让政府快速分析出城市的短板和问题所在，并为政府解决城市病和进行城市发展规划提供依据和支撑。

微应用。围绕不同的行业和主题构建起政务数据应用系统。其中部分微应用源自政府办公系统的升级改造，部分微应用来自于不断扩充的委办局业务和城市服务。微应用自身不存储数据，所有的数据存储于数据中台的各类专题库和主题库中，共性类数据也是由中台直接提供。微应用会对一些特殊数据进行加工处理和分析，满足业务的需要。微应用与传统的业务系统相比，具有轻量化特点，经济成本上低于单独系统的建设和运营成本，从效率上则优于传统的信息系统。

微应用涵盖的范围较为广阔，包括卫健、公安、市场、应急、政务、交通、教育、环保、科技、农业等众多政府领域，还包括物流、电商、公共交通、餐饮、住宿、购物等众多产业领域，从而形成覆盖整个城市全方位、立体化应用服务系统。

表现层。表现层与其他各层相比较为简单，为整个城市大数据的呈现与交互端，这里面既包括大屏展示类的展现端，也包括WEB门户和APP门户的交互操作端，还包括了互联网设备设施、人工智能终端设备的反向控制端。城市大数据也是通过这一层作为实际的物理操作平台完成相关的成果展现、指令下达与相关动作执行。

随着新基建项目的不断落地，政务类城市大数据也将出现一个短暂的爆发期，在这期间，基于5G、人工智能、物联网、区块链等政务类城市大数据应用将逐渐涌现。而随着政府对于政务类城市大数据和政务数据资产的重视，未来围绕这两类的数据治理力度将逐渐加大，而随之带来的将是对于政府各委办局数据资产意识的提升，政务类城市大数据将有可能被盘活，并不断挖掘其价值，应用到各类政府内部和外部工作之中。

未来，政务类城市大数据将逐渐向着城市数据资产的方向发展，将支撑起整个城市的总体运行，并逐渐通过智慧化场景在政府提高自身形象和城市提高营商环境中扮演重要角色。

政务类城市大数据从最初的信息系统建设中形成的雏形阶段到未来的新基建的高度融合阶段经历了黄金三十年的发展。

参考文献：略

作者：赵京鹤 高明 程明杰

来源：中国自动识别技术 2020年第03期

内容摘自：电子政务智库

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