深圳市政务大数据资源平台的实践

谈到数字政府，众所周知，核心在政务，难点在资源整合与应用。围绕政务资源开发和平台建设，深圳市经历了长期的探索和实践。在建设初期，深圳市面临“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”的问题。由于业务烟囱的存在，其业务系统间不同数据格式、不同数据标准、不同数据管辖权造成了数据鸿沟，以及行政资源的浪费与行政效率的低下，无法实现政府内部纵向或横向协同，跨部门业务由业务申请人在数个政府部门之间奔跑传递，这些现象屡见不鲜。右图就是来深圳的王先生的亲身经历，这是经过100多天“西天取经”、终于成为“深圳人”的典型案例。王先生在市人大会议上发出了呼声。

针对这些问题，深圳市从政务数据制度建设或顶层规划、大数据平台的总体设计开发、推进应用三个层面开展了探索。政府的数字化转型与原生的互联网企业不同，我们必须从数据资源管理的规章制度方面考虑问题，只有在数据管理制度上达到共识，才有可能有效推进技术平台建设，大数据资源平台只是对数据管理制度的落地实施，很多地方缺乏数据管理的安排，盲目建设数据平台，最后无法取得预想的效果。平台建立起来后，我们的工作重点就是推进应用，这也是非常艰难的工作。

一、《深圳市政务信息资源共享管理办法》

2006年8月，国务院信息化工作办公室批复，深圳市正式成为全国首个“国家电子政务试点城市”。试点城市的主要任务是“四个率先”：一是要率先在深化应用上取得突破；二是要率先建立起电子政务政策法规体系；三是要率先建立促进电子政务发展的体制机制；四是要率先全面实现“十一五”电子政务发展目标。为全国电子政务发展提供有益的实践经验。

同期，深圳市出台了电子政务发展“1+8”文件，即《关于加强电子政务工作的意见》及8个配套文件（《深圳市政府信息公开规定》《深圳市电子政务项目建设管理暂行办法》《深圳市政务信息资源共享管理暂行办法》《深圳市公众网站管理暂行办法》《深圳市电子政务标准化管理暂行办法》《深圳市社区政务信息化管理暂行办法》《深圳市电子政务“十一五”规划》《深圳市党政机关内部计算机网络建设和管理暂行办法》）。其中，《深圳市政务信息资源共享管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），当时以鼓励共享为主要原则，把信息资源分成：条件共享、无条件共享以及不能共享三类。

2015年10月，原《暂行办法》经修订之后正式发布《深圳市政务信息资源共享管理办法》。新的《共享管理办法》强调了以下几个方面：一是政务信息所有权。各部门采集的政务信息所有权归政府所有，管理权归采集部门，其它部门均有使用权；二是信息共享基本原则。“以共享为原则，不共享为例外”；三是建立信息共享负面清单机制。不能共享的提出明确理由，报市电子政务主管部门审核；四是共享的目的是应用。要求各单位对现行管理制度和规范性文件中与本办法不相适应的条款进行修订，消除信息共享的制度障碍；五是明确基础数据库、主题数据库和共享平台全市“共建共用”模式；六是明确信息提供方、使用方、技术支撑方的责任，确保信息共享的质量和安全；七是加强数据挖掘和大数据应用，提高政府决策、管理和服务水平。

二、政务信息共享绩效评估

政务信息共享绩效评估是深圳特色，深圳于2012年在全国率先将政务信息共享纳入市政府绩效评估，设立了深圳市政务信息共享绩效评估指标体系。我们对各部门和对各个区绩效考评里面设3个一级指标，6个二级指标，其他创新为加分项，主要考核各单位利用信息共享开展同城办理、就近办理、主动服务和一站式服务等创新服务情况。

深圳市政务信息共享绩效评估指标体系主要有以下特点：一是以效果为导向；二是以实用为原则；三是以问题为突破口。根据每年信息共享工作的推进情况，针对群众关切的热点难点，实时调整考评指标和要求，循序渐进解决痛点问题；四是全部可量化的客观指标，而非主观指标。例如，办事指南中已共享材料无需提供，若职能部门仍要求提供已共享材料，该部门就会被扣分。

在目前这个阶段，笔者认为这还是比较行之有效的方法。

三、《关于全面推进社会建设“织网工程”的实施方案》

2013年12月，深圳市印发《关于全面推进社会建设“织网工程”的实施方案》，建立“一库一队伍两网两系统”。“一库”即公共基础信息资源库，是指涵盖实有人口、法人、房屋等公共基础数据库。其信息来源主要有公安局、社保局、网格员采集三方面。当时的主要任务是：加快构建全市政务大数据中心，打造人口、法人、房屋等公共基础信息资源库，为深化基础信息资源开发利用、提升政府决策服务能力提供支撑。

2013年国家发改委、工信部、审计署等七部委批准深圳市成为全国第一个“政务信息共享国家示范市”，认为深圳市在政府信息共享方面做出了很好的探索、带了一个好头，建议深圳继续推进信息资源的共享共用。

四、《深圳市促进大数据发展行动计划(2016-2018)》

2016年10月，《深圳市促进大数据发展行动计划（2016—2018年）》（以下简称《行动计划》）发布实施，对深圳市大数据发展建设做出规划，提出建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的工作机制。《行动计划》提出，建立政府大数据中心，强化数据资源的汇聚整合。加强政府与社会机构的互联互通和信息共享，扩大信息共享覆盖范围，形成全市集中共享的政府大数据中心，并依托共享平台供各区各部门共享使用，全面支撑各政府部门开展大数据应用。

五、《深圳市城市大数据中心建设实施方案》

2019年1月发布实施的《深圳市城市大数据中心建设实施方案》提出：完善六大基础库，包括人口、法人、房屋、空间地理、公共信用、电子证照；建设20个主题库，包括健康保障、社会保障、食品药品安全、安全生产、生态环保、应急维稳、教育等。

六、成立深圳市大数据资源管理中心

根据市委市政府的部署，2019年4月在原深圳市电子政务资源中心的基础上成立了深圳市大数据资源管理中心，负责统筹全市各单位，建设政务大数据平台，实现信息共享。大数据资源管理中心的成立，有利于全市数据资源的统筹管理和信息基础设施的统筹建设，有利于加快推进数据资源整合、共享和开放，进一步完善全市政务信息共享管理机制。

一、建设目标

建设“国内一流、国际一流”的城市大数据中心，汇集整合城市运行的全时空、全方位、全要素的大数据资源，打通数据壁垒，促进数据流动，提升数据价值，加快数据开放，创新大数据应用，支撑深圳新型智慧城市和数字政府建设，促进城市可持续发展。

全面汇聚与融合城市数据。城市的感知数据、政务数据、社会数据等汇聚到城市大数据中心，形成中心库、六大基础库和多个主题库。

建立城市资源目录体系。分步骤完成编目审查、目录报送、数据资源调查、数据资源目录编制，定期维护更新资源目录。

构建统一的大数据服务平台。包括数据密集型和计算密集型的分布式存储与计算、深度学习、数据分析挖掘等平台；提供多种数据服务方式，包括数据资源目录服务、数据共享服务、数据开放服务及应用开发支撑服务，为智慧城市创新应用提供支持；提升数据共享开放水平，实现共享数据的部门覆盖率不低于95%，数据开放单位超过70%以上，开放数据集总量达到1600项，支撑不少于100个大数据创新应用。

大数据应用创新全面发展。推进公共服务、城市治理、公共安全、产业创新等领域应用创新并取得积极成效。

二、建设思路

为了解决业务烟囱和数据孤岛的问题，落地相关制度和实施方案，搭建数据资源的核心枢纽，统筹汇集数据资源、促进数据流通，推进数据整合、共享、开放和运用。提升政府数据治理能力和公共服务水平。促进大数据产业发展，支撑深圳市新型智慧城市建设。打造一流的城市大数据中心。

分阶段的建设内容：第一阶段，用数据资源共享平台解决各部门数据搬家共享问题。全市政务数据全量接入,保证各单位业务系统均可通过该平台进行数据汇集、交换；第二阶段，用基础库解决共性数据的集中建设和共同使用问题。搭建全市统一的政务数据开放平台,管理各类数据资源服务,向社会公众提供政务数据资源；第三阶段，用大数据平台解决非结构化数据采集存储、治理和分析问题。提供数据分析工具集,推动我市大数据应用。

以业务对数据的需求为导向，建立政府业务逻辑数据模型，按照模型要求归集各业务系统数据，搭建数据集市，数据清洗、数据融合，形成数据资产目录体系。建立基于大数据的城市新型治理体系。

一、总体框架

深圳市政务大数据资源平台包括数据基础设施层、数据层、支撑层、应用层和用户层。

这里主要介绍数据层的内容。数据层主要依托存储计算引擎、大数据技术组件，组件具有横向联通能力，业务流程上纵向贯穿打通上下游链路的能力，实现海量数据计算、挖掘、分析能力。

1、统一汇聚数据，即可以汇集结构化数据也可以汇聚音频、视频等非结构化数据，并对数据进行分析、处理。

2、数据存储、清洗、融合。信息资源目录：目录定义、信息资源注册、信息资源审核、信息资源挂接、标签管理。

3、数据服务：把各类数据服务进行统一管理，提供统一的数据服务入口。提供各类数据的融合与共享服务，提供空间、法人、人口基础融合数据资源，提供大数据目录的注册、发布、查询、获取、应用等服务。多场景数据共享服务，交换通道传输、数据订阅下载、数据服务访问。平台具备新数据、非结构化数据的处理能力。

4、数据管理：监测数据资源建设、使用情况，对数据从获取、存储、共享、维护、应用、消亡全生命周期的识别、度量、监控、预警；跨平台调度实现数据互联互通，统一管控。

政务大数据资源平台提供完整统一的数据资源整合与服务，提供从政务数据的采集、存储、计算、管理、应用的全生命周期流程的完整支撑服务。

全市各委办局可以从政务大数据平台获取各类大数据资源形成主题库，实现数据的共享和融合，在各委办自己业务应用系统中完成。

以前，很多部门均有各自数据采集的渠道和途径。例如，深圳市到底有多少人口，每个部门都很难说清楚，也无法统一。对于这个问题，通过政务大数据平台数据比对、分析、处理，再经过一定的算法得出大家一致认可的人口数和统一的清单，并在此基础上进行数据分析、数据查重等融合处理，使得原有单纯交换来的数据，产生了本质的变化。

二、资源目录

深圳市政务数据资源目录基于国家发布的政务数据资源核心元数据，结合深圳市实际情况，实现对政务数据资源的分类、描述，包括12个核心元数据和1个扩展元数据，具体包括信息资源分类、信息资源名称、信息资源代码、信息资源提供方、信息资源提供方代码、信息资源摘要、信息资源格式、信息项信息（信息项名称、数据类型、数据长度）、更新周期、共享属性（共享类型、共享条件、共享方式）、开放属性（是否向社会开放、开放条件）、发布日期，扩展元数据为所属应用系统。以相关委办局的业务系统为源头，编制深圳市政务数据资源目录，为各部门分散的政务数据资源的共享和交换提供基础性支撑，实现对政务数据资源的查询、导航和定位服务，从而更加有效地开发、管理和利用政务数据资源。

坚实的数据底座是保证政务大数据稳定运行的基础。深圳市政务大数据系统采用了“两地三中心”的数据中心灾备架构：生产中心位于深圳市福田区的大数据资源管理中心，同城灾备中心位于福田区的梅林机房，异地灾备中心位于深汕合作区内，与福田区的两个机房相距120公里。三个数据中心之间通过大带宽、低时延的波分网络互连。生产系统中的数据实时写入同城灾备中心，每隔15分钟写入异地灾备中心。政务大数据系统上线运行到现在，没有出现一例业务中断或数据丢失的事故。

经过近10年的发展，深圳市全市统一的政务信息资源共享平台得到逐步完善，基于信息共享的电子政务应用模式取得积极成效：政务信息资源共享交换平台，具备资源管理、编目管理、交换管理、系统管理等功能模块。目前，平台已接入76个市级单位，10个区，超7100多类资源目录，信息指标项达16万个。平均每日交换量超过2千万，峰值达到8千万；公共基础信息库，人口库数据达1900万，法人数据360万，房屋数据80多万。150亿条精准数据，形成动态更新的海量城市级公共信息资源库；数据开放平台向社会开放的数据有40家单位1500项数据集，2.5亿条数据。

另外，深圳政务大数据平台支撑了深圳市政府在善政、惠民、兴业取得一系列的成绩。

一、善政：政务服务数据支撑平台让数据跑路

深圳市在全国首创了“秒办秒批”业务和“一站创业创新”业务。200多项业务“秒办秒批”，95%以上个人事项和60%以上法人事项移动办理。“无感办理”服务，依托电子证照库实现群众办事自动填表。

前面提到的王先生的案例，如果现在来办理深圳入户，通过秒办秒批业务，只需要跑一次就可以了。由于数据已经融合打通，数据只需要后台比对，很多信息不需要再提供材料证明，节省了大量时间。

二、惠民：基于大数据分析提供有预见性的公共服务

2014年，国家发改委等12个部门将深圳市与其他79个城市一起列入信息惠民国家试点城市。

基于政务大数据平台，可以通过精准掌握服务对象，找准其资源需求，同时比对当前资源现状，从而测算预测资源服务压力，提前在各个领域做好相应的预防工作，从而提高服务质量和工作效率，提高主动和针对性服务水平。

三、兴业：打造面向企业的政务服务

深圳市“多证合一、一照一码”改革再升级，在全国统一的“二十四证合一”基础上，结合深圳实际，增加6个办照事项，实现“三十证合一”，并且年审可以在网上完成。

“三十证合一”和网上年审的背后是政务大数据平台打通了公安局、工商局、税务局等十多个职能部门，让数据在这些部门的系统中自由有序的流动，从而实现了由数据跑路代替了群众跑腿。

政务大数据在企业扶植基金精准发放和产业服务平台等领域也都发挥着重要的作用。

2019年，深圳市成功举办了“华为云杯”2019深圳开放数据应用创新大赛，得到了社会公众广泛的关注，也涌现出了“小区罗盘”“城市火灾隐患动态预测系统”“交通流量预测”“货柜车到港预测”等一批优质服务产品。

经过多年的宣传和推动，深圳市各部门积极利用信息共享简化办事流程、创新服务模式，促进了办证多、办事难等问题的解决，基本实现“让数据多跑路、让群众少跑腿”。

未来，深圳市政务大数据资源平台需要进一步推动各部门业务系统整合共享，升级改造市数据共享交换平台，完善数据标准和管理机制，进一步加大跨部门、跨层级、跨区域数据共享力度。加快建立政府数据资源目录体系，推进政府数据资源的统筹管理，以数据共享为基础，以深圳市建设新型智慧城市为着力点和突破口，加快推进“一套机制、一个体系、一个平台、一份保障”的“1111”目录体系建设，形成深圳市政务信息资源“家底”动态更新账本，加快部门间信息共享交换，减少“信息烟囱”和“信息孤岛”的出现，促进信息资源的整合，为激发市场活力和社会创造力，构建共建共治共享社会治理格局提供有力支撑。

从纵深发展角度来看，需要加快推进《深圳经济特区数据条例》立法进程，完善政务信息共享管理制度，明确数据管理职能。通过数据立法，对数据的界定、采集、存储、开发、应用、交易和归属权等进行明确的法律界定和规范，厘清数据拥有者、使用者、管理者各自权责，明确开放共享和保护隐私的界限，实现“科学、合理、安全”的数据共享，为深圳市政务大数据资源平台发展提供法律支撑和保障。

深圳市政务大数据资源平台下一步方向是探索向城市大数据平台、湾区大数据平台转变，进一步支撑秒批事项、95%的个人事项、60%的法人事项移动端完成，实现群众办事自动填表，无感办理。到2020年将实现“六个一”发展目标，即“一图全面感知、一号走遍深圳、一键可知全局、一体运行联动、一站创新创业、一屏智享生活”，建成国家新型智慧城市标杆市，达到世界一流水平。政务大数据资源平台的建设以推进数据资源的汇聚、开放、共享为主线，在公共治理和公共服务领域的起到支撑作用，为将深圳建设成为粤港澳大数据中心城市打下了坚实的基础。

深圳市各部门积极利用信息共享简化办事流程、创新服务模式，促进了办证多、办事难等问题的解决，基本实现“让数据多跑路、让群众少跑腿”。

参考文献：略

作者：深圳市大数据资源管理中心 武刚

来源：中国信息界 2019年第06期

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