电子政务互联互通标准体系探讨

摘要：我国电子政务经过多年的发展和累积,已经取得了巨大的成就,但同样面临着一些挑战和问题,如信息孤岛、信息烟囱现象依然存在,数据共享开放难等,特别是在当前大数据技术快速更新迭代和应用的情况下,上述问题显得更为突出。如何对政务信息资源进行有效整合,打通各部门各行业间的数据壁垒是当前亟需解决的问题。本文结合我国电子政务互联互通存在的问题,构建了电子政务互联互通标准体系,并提出标准化工作建议。

随着现代信息和通信技术的发展，政府部门通过借助新的技术手段和管理方法，组织结构和业务流程得到了优化重组，有效地提高了行政效能。我国电子政务的大规模建设已持续了很长一段时间，对各级政府部门的管理方式、服务方式产生了巨大的影响，电子政务已经成为经济和社会发展的重要推动力量。

同时，我国电子政务的发展仍然面临着一些挑战和问题，如信息共享难，信息孤岛、信息烟囱屡见不鲜。不同部门电子政务系统间的网络互联、信息互通是目前电子政务建设是否成功的重要标志，也是基本要求，是保证政务活动的高效开展的有效途径。标准化是促进电子政务信息系统互联互通的重要保障措施，我国针对电子政务相继制定并发布了一系列的标准，在标准化建设方面取得了长足的进步和发展，但在政务互联互通上仍然缺乏总体和顶层的规划。本文结合我国电子政务互联互通存在的问题，研究并构建了互联互通标准体系，并提出标准化相关工作建议。

实现各政府部门间的网络互联、信息互通是电子政务建设的一个基本要求和重要目标，是电子政务诞生的初衷，业务协同、数据共通才能保证政府部门管理及服务的高效运行。电子政务的互联互通在功能上主要包括异构数据的整合、信息资源的交换以及应用的集成，在技术上主要包括政务信息系统的开放性、可延展性、可靠性及安全性。

标准是按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的文件[2]。标准化是电子政务建设的基础性工作，它将各个业务环节有机地连接起来，并为彼此间的协同工作提供技术准则[3]，它是实现电子政务互联互通、资源开放、数据共享、业务协同的重要保障。电子政务标准化是以电子政务信息系统的整体设计、系统研发、运营维护、系统管理等各阶段为中心而实施的一系列规范化工作。

随着政府部门政务需求的增加，从中央到地方的政务牵头部门每年都在不断地补充和更新电子政务的建设内容，以满足业务的需要，但一些具有基础性、通用性的新项目仍然存在闭门造车、各自为政的现象，加上建设方的定制化需求，使得新的信息孤岛、信息烟囱不断产生并越积越多，这些现象已成为制约我国电子政务发展的颈瓶，如何整合现有电子政务信息资源，实现政府各部门数据资源的信息整合和共享，已经成为电子政务信息化建设成败的关键[4]。

标准规范的缺乏是阻碍我国电子政务建设和发展的重要因素。宏观角度看，电子政务建设没有规范化的指导规则和建设标准，各地区各部门凭借经验各自探索和重复建设，从而造成了信息孤岛和信息烟囱数量不仅没有减少，反而增多的局面。微观角度看，不少部门在电子政务建设具体实施的过程中，没有结合本部门的实际建立相关的制度体系，缺乏可操作性和规范性。既缺乏政务系统建设指引，也没有方法论指导及技术管理制度的保障。政务系统无法规范、高效、安全地运行，各系统各部门间难以互联互通。

电子政务互联互通是电子政务建设中的难点，如果缺少一个全局性的顶层设计和总体规划，不仅无法解决当前面临的问题，还会进一步加大问题解决的难度。实现电子政务的互联互通、业务协同和资源共享开放，亟需一套全面完善的标准来规范指导。电子政务互联互通标准体系应能为国家和行业在电子政务互联互通建设领域的应用提供指导，以使得相关标准层次分明、科学合理、严谨完善。

4.1 总体目标

电子政务互联互通标准体系是通过对我国电子政务范畴内已有的、应有的及将要制定的一系列标准进行分析研究，对体系各部分进行分解细化和适当的安排，形成的一个先进完善、层次分明、结构合理的图表。

构建电子政务互联互通标准体系框架，主要目标是围绕当前我国电子政务建设及标准化工作现状，特别侧重在互联互通所遇到的困难，描绘新时代电子政务互联互通标准及体系发展的蓝图，形成科学的标准体系框架图，从而完成电子政务互联互通标准体系的构建，构建的体系是个复杂、综合、多维度架构系统[5]。通过该标准体系的研究，规划电子政务互联互通标准的发展计划，明晰未来一段时间互联互通相关标准制定的任务和标准化工作的努力方向，并提出相应的工作措施和建议。

4.2 构建思路

电子政务互联互通标准体系以满足各部门间信息系统的网络互联，信息互通和业务协同作为主要目的，注重政务信息资源的交换和开放共享，确保标准体系可操作、可落地，具备较强的实用性。在电子政务互联互通标准体系框架的构建，需要一些基础、核心的标准，通过该类标准可以有效地带动体系内其他标准的建立，如数据元具有一定的基础性、普遍性及确定性，该类标准在电子政务系统构建过程中具有关键的顶层指引作用。通过该标准，可带动电子政务互联互通相关标准的制定，比如在定义数据元标准的过程中，可以派生扩展出信息分类与编码标准，因此标准体系本身必须是一个相互联系、科学合理的有机整体。

按照上述标准体系构建的总体目标，电子政务互联互通标准体系的建设主要由四个阶段完成，即体系预研、标准制定、标准验证与试点、体系完善，再加上国际标准化工作，这些工作将促进该标准体系的不断改过和优化。

本标准体系以国家电子政务标准化成果为基础，参照当前国内外的相关技术和标准，同时结合我国电子政务自身特点，通过研究和构建电子政务互联互通标准体系，为相关标准的制定提供方向。

本研究对电子政务互联互通标准体系各组成部分进行相应的划分和归类，反映了整个标准体系的总体组成、类别及层次结构关系。标准体系中的标准为电子政务互联互通各领域已颁布实施的、正在制定的或计划制定的国际标准、国家标准、地方标准和行业标准，其涵盖了电子政务互联互通各方面的技术规范要求。

根据GB/T 13016-2018《标准体系构建原则和要求》的要求，电子政务互联互通标准体系按照基础标准、信息资源标准、业务逻辑标准、基础应用平台标准和管理标准五大类为基本编制结构图，电子政务互联互通标准体系框架如图1所示。

5.1 基础标准

基础标准从电子政务互联互通的全局出发，从顶层对电子政务互联互通的技术、体系结构和参考模型进行了规范指导，是电子政务互联互通基础性、整体性和框架性的标准规范，基础标准主要由总则、术语标准、参考模型标准、中文信息处理标准组成。

1）总则主要包括电子政务标准化指南、电子政务系统总体设计要求等总体性标准。

2）术语标准主要包括电子政务建设中信息技术和数据处理等涉及到的主要名词、术语和技术词汇等基础标准。

3）参考模型标准主要是把现行的各类信息系统应用的技术进行标准化，并提供标准的通用参考模型，供政务应用系统使用，避免技术模型的多样性和不一致性等问题。

4）中文信息处理标准主要包括汉字编码、字型等汉字处理的相关内容。

5.2 信息资源标准

信息资源是电子政务系统应用的基础，也是实现互联互通的重要内容。电子政务系统间使用的不同信息资源标准规则导致了信息不一致、不完整、信息无法识别，信息质量差等诸多问题，造成了政务信息资源数据共享难。

信息资源标准对电子政务相关的信息资源进行了全方位的规范和指导，提供了统一的描述机制、语义表达、分类体系、编码标识、交换格式、数据访问等技术要求。其目标是为各政务部门提供标准化的数据资源和数据服务，实现电子政务应用系统的信息交换共享和集成，信息资源标准的统一是电子政务互联互通的基础。信息资源标准主要由数据元标准、信息分类与编码标准、元数据标准、目录服务标准、信息表示与处理标准、信息资源访问标准组成。

1）数据元标准主要包括通用的数据元及其目录的通用设计和管理规范等内容；

2）信息分类与编码标准主要包括电子政务所涉及的分类与编码标准；

3）元数据标准主要包括一些与元数据相关的技术和管理标准；

4）目录服务标准主要包括政务信息资源目录体系及各政务领域的目录标准；

5）信息表示与处理标准主要包括可扩展置标语言的概念、模式、规范，以及其它常用信息表示语言的相关标准；

6）信息资源访问标准主要包括结构化查询语言、开放数据连接，以及JAVA数据库连接等数据库服务相关的标准规范。

5.3 业务逻辑标准

业务逻辑处理是电子政务系统应用服务的重要支撑。业务逻辑标准主要是解决数据交换、业务访问、信息共享、系统集成、安全可靠和可控可管等电子政务应用中互联互通的共性和关键问题。目的是为各政务系统间的提供标准化业务处理访问等服务，实现跨部门、跨业务领域的业务协同。业务逻辑标准主要由业务文档格式标准、业务建模标准、业务访问标准、事务处理标准、流程控制标准、消息服务标准组成。

1）业务文档格式标准主要包括政务领域的常用纸质文档格式和XML电子公文格式规范等电子文档格式标准；

2）业务建模标准包括电子政务业务流程设计通用规范、建模语言等标准；

3）业务访问标准主要包括对多种形式的政务应用系统间访问服务接口和规定的规范；

4）事务处理标准是电子政务信息系统中对下层数据进行分布式处理的规范，包括分布式处理的概念、模型等内容；

5）流程控制标准主要包括流程定义等与电子政务流程控制相关的标准规范；

6）消息服务标准主要由消息中间件、简单对象访问协议、网络服务描述语言等相关标准规范组成。

5.4 基础应用平台标准

电子政务基础应用平台本身既是一种应用，也是开放性的基础设施。一方面，基础应用平台标准规范和指导各平台的建设，确保实现平台功能，另一方面，该标准分体系也约束了与这些基础平台紧密联系的政务系统的开发和建设，其明确统一了相关的系统接口规范和使用方法，为系统间的通信提供了一种安全可靠的通信途径，使基于基础应用平台的业务系统能够在统一的环境中运行。基础应用平台标准主要由公共资源基础信息库标准、信息资源共享交换平台标准、电子证照系统标准组成。

1）公共资源基础信息库主要包括各政务领域信息库建设的相关技术规范，包括基础数据的基本格式、相关的交换规范，以及信息的使用和管理等内容；

2）信息资源共享交换平台标准主要包含了各政务领域中共享交换系统相关的交换体系和交换规范；

3）电子证照相关标准为各地间的证照互认、系统互联、数据互通提供了统一的规范；该标准包括了电子证照系统所应包含的各部分内容，如总体框架、数据规范、接口规范、应用规范和管理规范。

5.5 管理标准

管理标准为保证和促进电子政务互联互通提供了相关的管理手段和措施，是电子政务互联互通的重要保障。管理标准主要由数据维护与管理标准、测评与评估标准组成。

1）数据维护与管理标准主要包括对政务公共基础平台中政务信息资源的维护和管理进行的规范等内容；

2）测评与估计主要为电子政务信息系统的互联互通、资源共享开放、业务协同提供系统的测评与评估方法。为电子政务建设改进提供客观的评价依据。

6.1 做好顶层设计的规划工作

标准化工作是电子政务建设的基础，应当充分发挥标准规范在电子政务互联互通中的指导作用。在全面分析我国电子政务建设特点的同时，需要面向电子政务标准化新需求，围绕政务系统互联互通、数据共享开放重点任务，以电子政务标准化工作为全局，对标国际标准，建立一套国家层面，科学合理，并能够重点反映电子政务互联互通标准化活动的标准体系。标准体系要能总揽全局，统筹协调各级政府部门的电子政务建设，并能统一指导政务数据资源的整合、共享开放及相关标准化工作，以解决电子政务互联互通中存在的实际问题。

6.2 积极制定标准制修订计划

电子政务的互联互通体现在电子政务规划、建设、验收、评估、管理的每个环节，需要统一的标准来实现建设目标。在相关行政法规、制度规范和标准体系的基础上，自顶向下开展电子政务互联互通标准特别是关键标准的制修订计划。在标准化主管机构指导下，成立由政务运营人员、行业技术专家、开发商等组成的标准化工作组，负责提出各分体系标准的明细表，并承担相关的标准制定任务。

6.3 开展标准的宣贯培训活动

建立有效的标准化工作运行机制，加强标准体系的宣贯及培训，确保标准的有效实施。要加大开展电子政务互联互通标准化的教育培训工作，分层次培养政务工作人员和骨干企业的核心人员，使其成为电子政务互联互通标准化的重要力量。要重点培养一批标准化管理人员，形成既有标准化专业知识，又了解电子政务建设状况的电子政务互联互通标准化工作的核心力量，为电子政务互联互通标准化工作的开展提供人力资源保障。

6.4 建立标准咨询和评估机制

建立电子政务互联互通标准的咨询及评价指标体系，以综合全面的咨询及评价机制作为衡量基础，通过全面的信息收集和调查研究，采用定性和定量相结合的方法，对标准执行的效率和价值做出评价，并科学严谨地进行分析预测，从而对电子政务互联互通的标准咨询和评价进行科学地管理，推进标准咨询和评估工作的健康发展。成立电子政务互联互通专家委员会，提供相关的决策咨询和技术支持。

互联互通是电子政务建设中面临的重大课题，是一项庞大且复杂的系统工程，必须做好电子政务互联互通的标准化、规范化等基础工作，这是实现电子政务网络互联、数据互通、业务协同的重要保证。本文在掌握电子政务互联互通标准化工作现状和发展趋势的基础上，结合电子政务和软件工程相关技术和业务规律，对电子政务互联各要素进行细化分解，对电子政务互联互通标准体系进行了探索研究，构建了初步的电子政务互联互通标准体系。电子政务互联互通标准体系有利于加强对相关电子政务标准的统筹规划和总体指导，推动标准体系建设和相关标准的立项工作，对未来一段时间内电子政务互联互通相关国家和地方标准的立项及制修订工作具有重要指导意义。

参考文献：略

作者：工业和信息化部电子第五研究所 陆世鹏

来源：中国标准化 2020年第01期

内容摘自：电子政务智库

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