“一网统管”：超大城市治理现代化“上海方案”

在新发展格局中找准发力点和突破口，率先探索走出一条具有中国特色、体现时代特征、彰显社会主义制度优势的超大城市治理之路。

4 月 13 日，市委、市政府召开全市“一网通办”“一网统管”工作推进大会，对进一步推进“两张网”建设提出了明确的目标要求，描绘出宏伟的蓝图。作为“一网统管”的具象实体，上海市城市运行管理中心正式挂牌运作，充分发挥数据赋能、信息调度、趋势研判、综合指挥、应急处置等作用。目前，“一网统管”工作已经从探索设想到全面建设阶段，进入了市、区各方聚焦发力的全面推进期、城运系统从 1.0 版向 2.0 版提升的升级攻坚期、应用“一网统管”加强疫情防控的实战检验期。

2019 年以来，上海已建成了城运系统 1.0 版，架构基本成型，硬件、软件和数据基础逐步夯实，并推出了一套较为完整的城市运行基本体征指标体系，直观反映城市运行的宏观态势，初步实现“一屏观天下”，依托市、区两级大数据资源平台，已完成城市运行体征指标体系涉及的 26家单位 230 个数据需求的归集、服务接口开发及数据共享，整合接入相关领域 22 家单位 33 个专题应用，初步实现“一网管全城”。

“一网统管”明确了“应用为要，管用为王”的建设目标，实战应用亦正在围绕这一目标向纵深发展。如上海城投集团开发出“应急指挥管理系统”，对城投水务、城投环境、城投路桥、城投置地四大板块的安全运行实行 24 小时监测监控，并设置应急预案，确保第一时间响应。相关应用为实现“防”进行了有益探索，在促进城市管理精细化、保障城市安全有序运行等方面发挥了重要作用。

此外，“一网统管”有效助力新冠肺炎疫情防控实战，在人员排摸、社区防护、流行病学调查、预报预测等方面发挥了积极作用。

4 月 16 日，市委常委会审议通过了《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》，明确未来三年“一网统管”建设将依托市、区两级大数据资源平台，推动“一网统管”业务数据、视频数据、物联数据及地图数据的集中统一管理，实现“治理要素一张图、互联互通一张网、数据汇聚一个湖、城市大脑一朵云、城运系统一平台、移动应用一门户”（以下简称“六个一”）。

总体看来，上海城市运行“一网统管”有了良好起步，取得了阶段性的重要成果，初步开创了超大城市治理现代化的新局面。

根据市委、市政府的总体部署，各部门、区和街镇对城市运行“一网统管”积极探索、大胆创新、勇于实践。在不断积累经验、努力实施推动中，也遇到不少困难和问题，反映比较集中、共同关注的主要问题有以下几个方面：

（一）新城运系统有待进一步解决好“融”的问题

推进“一网统管”建设，“网得住”是基础，因此，需要在逻辑架构、体制机制、职能定位、运行模式等方面进一步加强融合。目前，市、区、街镇三级协同融合尚未理顺，条块业务融合效果不够理想，线上线下融会贯通有待深化。

（二）制度规范有待进一步解决好“立”的问题

“一网统管”工作正式启动才一年多时间，各项工作正在逐步探索中，需要建立健全地方标准，对市、区、街镇三级应用平台的业务流程和内部工作制度、建设标准和应用标准等予以规范，特别是对如何确保数据安全问题，需要立规依法明确。目前,行政规范尚未形成，数据管理法规尚不健全，标准规范体系尚不完善。

（三）数据共享有待进一步解决好“畅”的问题

目前，一方面,数据烟囱之间的壁垒依然存在；另一方面，数据上下流动、横向流动不通畅，条条之间、条块之间仍然缺乏有效的信息共享机制，数据纵向流通质量不高，政社数据融合还需深化。

（四）实战应用有待进一步解决好如何更有利于基层“干”的问题

目前，各有关部门正在开发的线上智能场景应用，需要与线下的业务流程再造结合起来，真正为基层增能减负，解决基层在“高效处置一件事”中遇到的“最后一公里”问题。此外，在建设“一网统管”的过程中，基层创造了不少好的经验和做法。怎么让“盆景”变成普遍“风景”？需要处理好两者之间的关系，保护基层的创新力和积极性，实战应用要向基层赋能。

（五）基层联勤联动治理有待进一步解决好“合”的问题

“一网统管”的升级要以应用为要、管用为王，通过整合基层管理力量，加强联勤联动，形成线上线下协同的闭环管理网络，撑托住上海城市运行的基座。

提出以下六点建议：

（一）更加注重统一思想，不断增强建设合力

各级、各部门要统一思想，提高认识，增强大局意识和全局观念，主动跨前一步、积极作为，形成推动“一网统管”工作的强大合力。

贯彻习近平总书记重要指示精神，抓好“牛鼻子”工作。在“管什么”问题上，要坚持以解决城市运行和社会治理中的难点痛点堵点、满足人民群众的需求为导向，兼顾管理和服务功能的平衡。在“怎么管”的问题上，要充分运用互联网、大数据、人工智能等技术手段，提升城市运行管理的科学化、精细化、智能化、智慧化水平。

落实市委、市政府决策部署，有序分步推进。坚持“一屏观天下、一网管全城”的目标定位，强化“应用为要、管用为王”的价值取向，遵循“整体设计一步到位、运用实施分步推进”的建设思路，确定分步实施计划，出台基层建设导则，细化工作任务清单、责任清单。

汇聚智慧和力量，合力攻坚克难。聚焦城市运行管理中的重点难点问题和群众“急难愁盼”问题，动员各方力量合力推进“一网统管”建设。建议将“云”“数”“网”“端”等基础设施建设纳入“新基建”予以统筹考虑。

（二）更加注重总体谋划，聚焦重点统筹推进

各部门各地区需要结合实际扎实推进，立足当前，着眼长远，总体谋划，尤其要促进城市“中脑”发展更加均衡。提高发展站位，长远谋划。应把“一网统管”放在提高治理体系和治理能力现代化，建设智慧城市，打造智慧政府的大格局中思考和谋划，逐步丰富“一网统管”的功能定位，促进“一网统管”和“一网通办”的有机融合，让“两张网”相互依仗、相互赋能。细化行动计划，稳步发展。按照“三年行动计划”的部署要求，一是进一步做好系统整合，围绕“高效处置一件事”，努力使“大脑”更加发达，“中脑”功能更全，“小脑”更善实战；二是通过“数字化”打造来解决智慧城市管理的实现模式。

（三）更加注重建章立制，确保安全有序运行

要构筑坚实的网络安全防火墙，夯实关键信息基础设施安全防护，抓好数据安全和个人信息保护，适时推进“一网统管”的建章立制，确保其依法依规、安全有序运行。完善法律法规，依法运行管理。参照《上海市公共数据和一网通办管理办法》，制定出台“一网统管”工作的地方规章或规范性文件，对“一网统管”的职责分工、运行管理、安全管理、实施保障、监督考核等予以规范。健全数据标准，推动规范落地。

统筹开展业务、视频、物联、地图等公共数据的数据标准建设，建立数据质量评价体系，并严格按照标准规范对原始数据进行管理和应用，提升数据质量，促进“一网统管”数据汇聚和共享应用。完善运行标准，统一操作手势。在“六个一”的技术支撑体系基础上，按照业务标准化、流程闭环化、管理规范化、应用实效化原则，逐步建立成体系的运行管理标准。重视安全法规，确保信息安全。一是要进一步健全关键信息基础设施保护制度，严格落实网络安全等级保护；二是要健全数据全生命周期管理规范，确保数据安全；三是要依法区分应急状态和日常管理状态数据采集和应用的边界。

（四）更加注重实战应用，持续优化改进

“一网统管”不是一蹴而就的，要坚持任务驱动，优先推进事关城市安全底线、重大活动保障、群众“急难愁盼”项目的实战应用，并根据实际需求和科技发展，持续优化改进。打通数据流通“关节”，推进数据赋能实战应用。一是在确保安全的前提下，通过数据向基层赋能；二是打通数据烟囱，深化数据共享应用，以需求为导向，以“高效处置一件事”为目标，提高汇聚的数据质量。

鼓励各级持续开发应用场景，提升线上线下协同的精准治理能力。应以“应用为要、管用为王”为价值取向，基于“六个一”的统一技术架构，搭建开放式平台，鼓励各职能部门、各区及街镇结合工作实际，优化业务流程，提升线上线下协同的精准治理能力，依托“数据循环”实现“管理闭环”，并通过“一网统管”平台将优秀应用向全市推广。

（五）更加注重赋能基层，有效强化联勤联动

根据“三级平台、五级应用”的架构，99%的事项需在基层处置。因此，在推进“一网统管”中，切实为基层增能减负至关重要。推动网格化管理向更综合方向发展，建立更加综合的联勤联动机制。要以线下管理需求引领线上智能化系统建设，以线上信息流、数据流倒逼线下业务流程全面优化和管理创新。以城运中心为载体，全面整合街镇现有管理力量，并探索条条协同、条块联动和政社互动，夯实联勤联动力量。通过完善网格划分标准，实现城运网格、警务网格、综治网格的“多格合一”，强化联勤联动机制，真正建立起“白天靠镇长，晚上有所长”的城市运行管理和应急处置长效机制。更好发挥政务微信的作用，进一步为基层增能减负。

“一网统管”通过政务微信平台嫁接业务流程，可以有效缩短信息传递的链条，并使一线作战平台扁平化，有利于整合各种工作力量，提高工作效率和战斗力。在调研中，基层普遍反映，要把“大屏”观、“中屏”（PC 端）管、“小屏”（移动端）干很好地结合起来，基层处置主要靠“小屏”。目前，街镇在垃圾分类、城区管理等方面已初步尝到了甜头。因此，要让基层“干”得好，就要更好发挥政务微信的作用。

要做好政务微信的功能提升、系统对接等工作，支持基层按需开发联勤联动小程序。要允许基层干部充分发挥主观能动性，将“土办法”和高科技融合，打造“人人会用，上手就能用”的应用，通过高科技赋能，切实改变基层干部重复填写各种表单的现状，腾出时间和精力更好服务人民群众。总结基层经验，促“盆景”变“风景”。一方面，要及时提炼总结基层在疫情防控中的新探索新经验，加快形成一批可复制可推广的制度性成果，使“盆景”变成“风景”；另一方面，要建立基层单位意见反馈渠道，及时收集基层干部关于“一网统管”平台的意见建议，真正做到基层干部“爱用”。

（六）更加注重汇聚社会力量，实现共建共治

人民城市人民建，人民城市为人民。要坚持人民至上，以人民为中心的发展理念，广泛动员社会力量积极参与“一网统管”工作，形成多元协同共治的格局。

凝聚企业、社会组织等各方力量，探索公共数据与社会数据的融合应用。目前，除政务数据以外，企业、社会组织等各方也拥有不少资源，如各单位配置的摄像头等智能化设备，掌握了大量的社会数据、公共数据，这些数据对于社会治理大有裨益。要广泛动员企业、社会组织等各方助推“一网统管”建设，积极探索公共数据和社会数据的融合应用，通过体量更大、维度更多元的社会数据来弥补政府资源的不足。同时，根据 2019 年出台的《上海市公共数据开放暂行办法》的要求，在“一网统管”运行中产生的公共数据，除支撑“一网统管”自身运行外，还应向社会开放，让社会力量参与公共数据的开发利用，从而催生出更多创新应用，为市民服务，为城市运行管理出力。

广泛动员公众参与，形成治理合力。着力推进公众参与的机制建设，探索将居民群众、志愿者等社会力量纳入城市治理组织架构，积极构筑城市治理的共同体。探索将“一网统管”与“随申办”等社会应用终端联通，提升社会公众的参与度和积极性，让每个市民皆可成为行走的“网格员”和“护城员”，发现和帮助解决老百姓关心的城市运行管理中的问题，让公众感受到城市治理的温度。“在危机中育新机、于变局中开新局”，让“一网统管”成为超大城市治理体系和治理能力现代化的“上海方案”。

参考文献：略

作者：上海市政协社会和法制委员会

来源：联合时报 2020年7月3日 第007版

内容摘自：电子政务智库

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