中国公共服务质量改进的生态学建构

新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。推进公共服务改革、提升公共服务质量\,回应公众不断增长的公共服务需求成为新时期我国政府管理与社会改革的迫切任务。公共行政的精髓最重要的并且最有价值的就是要为公民服务,以增进共同的利益。公共行政官员要负责改进公共卫生状况,负责维护公共安全,负责提高环境质量,以及负责许许多多的其他工作任务。从根本上来看,真正重要的不是他们所做的工作多么有效率,而是他们怎样促进了大家生活水平的提升。公共服务质量改进业已成为社会发展、政府治理变革、实现人民美好生活等诸多方面现实与理论的根本需求,不断提升公共服务质量成为各国政府共识与共同目标。作为后发的现代化国家,我国公共服务改革起步晚、时间短,要完成新时代公共服务质量改进的“弯道超车”,必须借鉴与吸收国际先进经验,立足公共服务质量改进中国现实生态,积极探索中国公共服务质量改进的未来方向。

(一) 英美公共服务质量改进实践

从英美公共服务质量改进的历程看,公共部门的质量管理兴起于公共部门向私营部门的学习与经验借鉴。公共服务质量改进经历质量圈、全面质量管理、客户满意度三个历程。具体来说,质量圈阶段,着重于内部建设,试图通过政府内部改革提升服务质量;全面质量管理时期,将质量提升拓展到公共服务的全过程,甄别公众的真实需求,改进公共服务生产、提供过程;客户满意度时期,则转向关注公众满意度,即服务的供给是否真实满足了公众的公共服务需求并令他们满意。英美公共服务质量改进背景及内容的简要归纳见表1。

表1 英美公共服务质量改进背景及内容

综合来看近四十年英美公共服务质量改进实践,从改革动力来说,属于内生型变革,其改革历程呈现出一些共性化的特点:第一,重视民主公民权,公共服务是公民权利的重要组成部分,每一个公民都有权公平享受公共服务,既能充分表达公共服务需求,又能参与公共服务决策,也能评价公共服务质量;第二,关注公共服务需求,公共服务供给以公众多样化的公共服务需求为逻辑起点,不断提升公共服务质量,追求更高的公共服务满意度;第三,每个国家的公共服务变革都直面本国特定背景,依循本国行政生态来推动公共服务质量改进。

(二) 亚洲国家公共服务质量改进实践

21世纪以来,亚洲国家政府也纷纷开展提升公共服务质量的政府改革。日本的公共服务质量改进主要从两方面着手:一是政府主导式制度改革,推进公共服务市场化;二是关注公共服务市场化中的民意取向,从市场化与关注民意两方面提升公共服务质量。韩国的公共服务质量改进借鉴了企业管理的客户导向,通过公共服务标准以及公民满意度提升公共服务质量;同时,韩国政府结合自身文化背景建设服务亲民型政府,推进亲切服务。新加坡公共服务改革遵循“强政府”传统,提倡政府在公共服务质量提升中发挥积极力量,预见公共服务需求。新加坡政府试图实现两大目标:“一是培养一种优秀服务的态度,通过很高的质量标准、礼貌的态度和回应性满足公众的公共服务需求;二是培养一种诱发和欢迎持续改变的环境以追求更高的效率和效益,主要通过使用现代化的管理工具和技术,以及对公务人员道德和福利的持续关注来培育这样一种环境。”为了实现这些目标,新加坡政府力倡以民为本的公共服务理念,公共服务供给中多元主体参与、构建网络治理,如智慧国(2015—2017)技术平台的运用与一站式服务的推行,从多方面推进了公共服务质量提升与改善。亚洲国家公共服务质量改进背景及内容简要归纳见表2。

表2 亚洲国家公共服务质量改进背景及内容

从改进历程看,亚洲国家公共服务质量改革时间稍晚于欧美国家,属于外生型与内生型共存的共生型变革,改革的广度与深度上与欧美相比并不逊色。同时,各国尊重自身国别传统与文化,充分考察本国行政环境特点,直面公共服务现实背景,在公共服务改革中做了许多质量改进的深度延伸,取得显著的成就。亚洲国家公共服务质量改进方面取得的成就也为我国公共服务质量改进的未来发展提供了重要的经验借鉴。

(三) 国外公共服务质量改进理论

公共服务质量改进源于问题,对实践问题的研究形成理论。国外公共服务质量改进形成了几种代表性理论。第一,效率型公共服务质量改进理论。如何提升公共服务供给效率是该类型理论致力去探讨与解决的问题。按照效率追求在组织内部实现还是在组织间实现,可以将效率型公共服务质量改进分为内部效率型公共服务质量改进与外部效率型公共服务质量改进。内部效率型认为政府作为公共服务的供给主体,其自身的重塑是公共服务质量得以改善的前提与重要条件。外部效率型则批判政府在公共服务供给中固有的弊病,主张其他社会主体参与,企业、社会组织以及公民都可以在公共服务供给中发挥重要的作用,代表性理论主要是戴维·奥斯本与特德·盖布勒提出的企业型政府理论以及民营化大师萨瓦斯的公共服务民营化理论。第二,民主型公共服务质量改进理论。民主型公共服务质量改进以公民权利为出发点,认为公共服务的重点在于通过具体的手段与方式促进社会公平的实现,其中最具代表的是新公共服务理论。“随着我们倾听能力的改进,倾听不仅没有夺走独特个体身上有利于普遍性理想的那些品质,它反倒将正义的范围扩大到包括这种情形的细节和人们之间的重大差异。”新公共服务范式主张积极的公民参与对公共服务的改进,其倡导公民权的实现不只是参加公开听证会、进行政策辩论那么简单,该理论强调对话式的民主参与。第三,满意度型公共服务质量改进理论。公共服务有其特殊性,也具有服务的一般性。满意度型公共服务质量改进理论旨在突出作为一种服务消费与享用之后的用户评价。满意度型公共服务质量改进理论经历从顾客满意度到公民满意度的两个不同发展阶段。顾客满意度更着眼于商业化质量中服务固有特性的界定,而公民满意度则较好地回答了公共服务为谁而提升质量的问题,“公众能准确感知实际的公共服务质量”。公民满意度是公共服务质量最重要的衡量与评价指标,其理论内容多借鉴商业部门的顾客满意度理论而来。

从英美与亚洲国家公共服务质量改进实践看,每个国家的公共服务质量改进都充分考察了各国的现实行政生态,并基于本国行政生态而进行改革理念的定位、改革方式的整合以及改革模式的创新,而公共服务质量改进实践反过来又重构了该国公共行政与公共管理的生态背景。比如,一些政府的信任危机是在公共服务质量改进中通过关注公共服务需求、重视公共服务质量评价、增强公众满意度等而得到改善的。因此,行政生态学无论是在问题凸显的逻辑起点上还是在实践发展的终极目标上,都是公共服务质量改进的理论基础与实践根基。

(一) 行政生态学的兴起

美国公共行政学者约翰·高斯最早提出行政生态学。他认为以科层制为基础的传统行政过于关注行政系统本身,而行政本身不应该是封闭、孤立的,他提出政府组织建构以及行政行为必须考虑其所处的生态环境。之后,行政生态学经弗雷德·利格斯得到系统化发展,成为一门以生态学方法研究行政行为、行政过程、行政现象与行政环境之间关系的行政学分支学科。利格斯认为,要正确认识行政,必须跳出行政系统本身,从社会大系统来考察一国行政与行政环境之间的关系。“在现代的、过渡的社会里,一直有一种建立正式的政治和行政制度的趋势,但是这些制度却仍然只是一种形式主义的制度……只有以生态学的观点——亦即从非行政的因素去观察,才能了解这些国家的政治和行政。”行政生态学改变了传统行政模式较为技术化静态化的研究,拓宽了行政学的研究视野,能在较为宏观的社会背景之下研究公共行政,并探讨社会因素与公共行政之间的关系。从利格斯的角度看,行政生态学主要关注两个方面的内容:一是各国所处的特定行政生态环境如何影响与塑造着该国行政系统;二是一国行政系统又如何反作用于该国的社会变迁。

(二) 行政生态要素及其中国视角

利格斯提出,影响一国公共行政最主要有五个要素: 经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治框架。利格斯认为,经济机制和生产力水平是影响一国公共行政最主要的生态因素,经济基础决定与塑造着公共行政模式。社会要素是指家庭家族、社会团体在社会中的功能与公共行政之间的相互影响、相互作用。沟通网络是指实现一个社会互相沟通的各种手段与工具,包括文化发展水平、语言适用度、社会舆论、通信及交通等,一国沟通网络的通畅度对其公共行政也将产生重要影响。符号系统是指社会中认可的包括政治神话、政治准则等在内的政治符号,而这些符号系统将影响一国行政权威是统治或是服务于人民。政治架构要素是指政治对行政的影响,二者之间存在一种功能依存关系,成为影响公共行政的又一重要因素。这对于当今公共行政的研究有着重要的指导意义。从这五个要素看,经济要素、社会要素、沟通网络与政治架构均能体现出社会不同时期的发展性,而唯有政治符号更多地体现历史性。对于对公共行政模式的影响而言,其他要素都与行政模式之间呈现出发展动态的关系,而政治符号则更多地呈现出较为静态的影响。而且政治符号的影响与社会要素、沟通网络、政治架构之间形成一种因循关系。因而,立足于利格斯行政生态学理论,结合当下现实,对于一国公共行政模式影响的重要因素可以概括为四个重要的方面,即经济要素、政治架构、社会要素与沟通网络。

从中国公共服务现状看,其所处行政生态亦包含着政治架构、经济要素、社会要素及沟通网络等四种要素。但是,行政生态分析具有形式相似性与内容特殊性差异。从公共服务所处的行政生态看,中国属于后发现代化国家,政府架构体现出中国特色,区域发展差异明显。西方国家公共服务质量改进经验中有关效率型公共服务质量改进理论、民主型公共服务质量改进理论及满意度型公共服务质量改进理论是否适应我国现实,这需要我们在学习和借鉴时对我国公共服务质量改进的现实生态进行深度分析。

西方公共服务改革深深影响着我国各级政府公共服务改革与创新。不可否认,公共服务质量改进实践在中国的兴起是在一种“刺激—反应”模式下成长起来的。然而,我国公共行政以及公共服务改革在学习他国经验时总面临着本土适应性的问题,行政生态学理论提醒我们在公共行政发展与改革中对所处社会现实要重视和关注。因而,在借鉴国外先进经验的同时,公共服务质量改进更需要找到适合当代中国现实的模式,首要条件就是要认识中国公共服务质量改进所面临的特定行政生态。

(一) 经济要素:发展差异与公共服务的不充分不均衡

从国际公共服务改革与发展的经验看,公共服务供给水平及质量与一国经济发展水平保持着高度相关性,欧洲高福利国家的发展及其公共服务就是较好的例证。自改革开放以来,我国进入经济建设为重的发展时期。区域阶梯式发展推动了我国现代化的进程,但也由此带来城乡差异、地区差异、贫富差异等多差异并存的现实问题。各地公共服务发展中的不充分不平衡也带来经济社会发展的不稳定因素。“我们不能简单要求政府在提供教育、医疗和社会保障方面承担起更多的责任,而应当立足中国特殊国情,探寻导致政府失责行为的体制原因,从而改变政府的行为环境和模式,从根本上解决我国的发展失衡问题。”另一方面,根据世界经济论坛的观点,2018年,中国人均GDP已经达到66006元/人,中国经济的发展即将从效率驱动发展阶段向创新驱动发展阶段跃升。随着这一阶段的到来,中国公共管理与公共服务也必将随之变化。但是,这一判断是就经济发展的整体状况而言,具体到内部区域差异,情况就变得十分复杂。比如,2018年,江苏人均地区生产总值达到115168元/人,而宁夏回族自治区人均地区生产总值为54094元/人。按照世界经济论坛中人均GDP与经济发展阶段关系看(见表3),江苏地区应该趋向于创新驱动,而宁夏地区还处于效率驱动阶段。这样,江苏与宁夏的公共管理与公共服务定然很不一样,公共服务质量改进的进程也必然不同。不可否认,不同地区、不同行业、不同层次的创新内涵都不一样,这就需要我们的管理理念、管理目标、管理机制、管理方式等在建设创新型国家的公共服务中多元化、动态与协同发展。

(二) 政治要素:公共服务理念及能力差异明显

我国政府的宗旨是建设人民满意的国家,而公共服务质量成为衡量人民满意的重要依据。首先,政府理念与观念决定公共服务的供给质量与服务品质。当前,随着新时代中国特色社会主义的发展,我国政府职能已由经济建设为重转向民生建设为重。但是理念的变化,并不意味着公共行政结构与公共管理质量的立即改变,各个地区以及各级政府对于公共服务质量改进的理解有一个过程,这就影响到现实公共服务的供给能力以及公共服务的质量。其次,政府职能范围及能力发展影响公共服务质量。“无论是建立完善的市场体系,还是培育成熟的社会体系抑或是推动政府内部治理结构的改革完善,都取决于政府角色的转换。”在一些经济发达地区,地方政府调整职能范围,以民生为重,推进经济建设与公共服务之间的协调发展,提升公共服务供给能力。一些欠发达地区的地方政府职能转变还较为滞后,“重经济建设、轻社会建设”,在公共服务领域的政府能力仍有待提升。再次,公共服务制度构建与完善影响着公共服务质量。受国外公共服务改革的影响,近年来,我国一些地方政府开展了许多提升公共服务质量的改革,在制度建设方面进行了有益的探索。比如,福建漳州市行政服务标准体系建设以及浙江杭州政府服务标准化建设等。但仍有一些地方政府处于被动履行公共服务职能的层面,而未能结合当地实践形成有益于公共服务质量改进的制度构建。最后,公职人员的公共服务能力影响公共服务质量。学者吕维霞等将政府公共服务质量分为客观与主观两种,客观质量指来自公共服务本身的产出质量与结果质量,主观质量侧重于公众感知到的服务传递过程质量。这一定义肯定了公共服务质量中所包括的服务供给过程中的质量,同时也包含了不同公共服务提供者可能产生的服务质量差异。

(三) 社会要素:公共服务多元主体参与的有限性

从我国公共服务所处现状看,因为公共服务需求的多样性与区域性要求,政府单一主体供给已无力实现。治理理论倡导“多中心治理”,以政府、市场、社会多元主体的参与实现多样化公共服务供给。党的十九大报告也提出打造共建共治共享的社会治理新格局。从公共服务供给的现实主体看,政府、市场与社会体现出各自的优势,然而当前我国公共服务还远未达到三者合作供给创新公共服务效率的局面。从政府的视角来看,较长时期受“大政府”公共管理格局的影响,公共服务质量改进一直都是政府主导,社会组织发展的成熟度还有所欠缺。比如,在我国广大农村地区,公共服务供给主要体现为政府与公民自治组织之间的供给,社会与市场的参与度还很小,供给优势并未得到发挥,合作供给的局面更未实现。从社会要素来看,另一重要方面是公共服务中的公民参与。由于公民参与意识、政府公共服务理念不同,我国公共服务中公民参与呈现出不同模式,汪锦军根据公共服务决策、提供过程的环节将公民参与分为决策型参与、有限吸纳型参与、告知型参与、校正型参与、改善型参与、合作型参与。公民参与在推动公共服务科学决策、公共政策有效执行、培育社会资本、增强政府合法性等方面都有着较强的现实意义。但是,公民参与较多体现在公共服务质量的评价之中,满意度成为公民参与公共服务的重要体现。然而,从中国地方政府开展公民满意度二十年的实践看,“公民满意度测评同样为博弈行为所困扰,数据失真和弄虚作假现象普遍存在,有的还比较严重”,由此带来一系列危害,如挫伤公民参与的积极性,伤害政府公信力,破坏政府与社会之间信任关系。

(四) 沟通要素:传统沟通与互联网背景同在

沟通要素影响公共服务质量改进的成效。随着现代科学技术的发展以及互联、互通、共享的互联网时代的到来,当前社会传统沟通方式与新兴沟通技术交织并存。传统沟通渠道因交易成本高,公民与政府沟通容易出现信息不对称,进而影响公民对政府的信任度。伴随信息技术的发展,沟通速度与效率不断提高,信息公开增加了公共服务的透明度,在一定程度上促进了公共服务质量的改进。但是,在互联网时代,世界是平的。互联网时代的公共服务面临着公共服务公平问题经常化、即时性以及信任等新问题。首先,互联网背景下公共服务公平问题经常化。公共服务从根本上来说是为了追求与实现社会正义,走向公平。最理想的状态是实质正义,但是事实上正义更多处于发展过程之中,实质正义只具有相对性。在传统社会中的不公正问题因为其传播方式发生社会效应的范围与限度都很有限,而在互联网背景下,这种不公平问题传播的广度大范围扩散,力度呈现指数级上升,公共服务质量的舆论因素增加。其次,互联网背景对公共服务提出即时性要求。互联网时代,服务的一个重要特征就是即时性满足。传统时代延时性满足已经远远不能适应互联网时代即时满足的要求。传统公共服务效率表达的理性化、数字化以及程序化,正因为互联网时代的直接性、即时性以及碎片化而使得公共服务效率指数与考核指标面临一系列问题。感知文化正成为互联网时代的重要特质,它也必将影响着公共服务质量改进的发展。再次,互联网背景下公共服务面临着信任问题。互联网时代对公共服务提出更高的要求,民众对于公共服务的期待被互联网放大,从而导致公共服务处于“有待完成”之中,政府信任成为突出性的新问题。这些年政府所面临的信任难题,某种程度上正是互联网逻辑的发酵。因此,公共服务质量改进必须回应这些时代提出的新问题。

(五) 复杂性:中国公共服务改革的综合背景

复杂性理论“将事物看成是一个由众多非线性联系的要素所构成的开放系统。因此,整体论、系统开放性、非线性以及自组织等观点便成为复杂性理论的基本观点”。从中国公共服务发展看,复杂性是其背景的综合性体现。认知公共服务的历程与公共服务质量改进的复杂性有利于更好地构建符合中国现状的公共服务质量改进分析框架。自新中国成立以来,我国政府职能经历了不同时期的重心转变。建国初期,初建政权,为维护主权独立与政权稳定,当时政府职能的重心在政治职能。为解决一穷二白的社会现状,改革开放之后我们步入发展主义时期,这一阶段政府职能的重心在经济职能。社会主义市场经济体制得以建立,经济得到快速发展,但是,累积的社会问题也开始频发。2002年以后,我国政府职能重心逐渐转向民生建设;2005年,首次鲜明提出建设服务型政府。我们用不到七十年的时间走过了许多国家一两百年的道路,复杂的社会现实不言而喻。一方面,在社会转型上,我国经历了由传统农业社会向工业社会又向信息社会的转变,但是,这样的“三级两跳”在不同的地区的发展进程与转型程度又十分不同;另一方面,在经济模式上,我们经历了从计划经济向社会主义市场经济转型。此外,还有城市化进程带来的诸多问题。这些历史发展积累起来,在我国公共服务领域集中体现出不均衡的综合特点:东部与中西部地区公共服务的不均衡、城市与乡村公共服务的不均衡、社会群体之间公共服务的不均衡等,这些不均衡构成了现实公共服务质量改进的复杂性生态。

我国一些地方公共服务改革借鉴了国外改革的实践探索,取得了一些改革成果。但中国特色社会主义的政治现实、区域经济发展的现实差异、传统沟通要素与互联网背景的并存,这些特定的行政生态都对我国公共服务质量改进提出现实要求与挑战。从我国公共服务质量改进的宏观视野与远景发展看,基于现实行政生态背景,当代中国公共服务质量改进应从单一维度向多元整体维度转变,从线性逻辑向循环综合逻辑转变,从简单结构走向多元协同结构。

(一) 从单一维度向多元整体维度转变

国外公共服务发展分别经历官僚制公共服务供给时代、福利国家公共服务时代、新公共管理时代以及新公共服务时代的发展。细观公共服务改革的历史发展,某一特定历史阶段,公共服务改革大多偏向于单一维度的努力,经历效率维度、公平维度、效率维度、公平维度的不同变迁与线性发展。中国公共服务质量改进建基于“三级两跳”(从农业社会到工业社会转型,从工业社会到信息社会转型)复杂性社会结构,公共服务处于地区差异、城乡差异、群体差异、个体差异等多差异并行、多矛盾叠加的现实行政生态,公平、效率、满意度等方面均需提升与改善。因此,公共服务质量改进是公共服务质量基本问题的多维涉及,是公共服务公平层次、效率层次、满意度层次的共同关注。因为,基于公平、效率、满意度的单一向度,有可能会关涉到某一方面,但总是会挂一漏万。我们必须将公共服务质量改进的经验归纳提升为公共服务质量改进的理想结构,这个理想结构就是对公平、效率、满意度的全面揭示,就是关注公共服务的公平层次,注重效率与结果主义的结合,将公共服务质量改进的满意度置于公平层次与效率层次的双重结构之下,形成中国公共服务质量改进的多维面向,如图1所示。公共服务质量改进的基本维度决定了公共服务质量提升与改进的方向。由此,我们将质量的概念界定为包括公平、效率与满意度三个方面的内容,而公共服务质量改进是指为满足公共服务需求而在公平、效率与满意度方面所做的提升。

由是观之,公共服务质量改进主要有效率型、公平型、满意度型三种单一发展模型,公平效率兼顾型、公平满意度型、效率满意度型三种交叉发展模型,以及公平-效率-满意度理想型模型。公共服务质量改进的兴起首先表现为西方单一型改革模型,进而表现为交叉型改革模型,而中国公共服务质量改进的互联网时代要求、复杂性社会结构以及后发国家的后发优势必然要求我们的公共服务质量改进需要以公平-效率-满意度理想型为基本理念与实践目标,即从单一维度转向多元整体维度。

(二) 从线性逻辑向循环综合逻辑转变

纵观西方国家的历程,公共服务经历着线性发展逻辑的不断修正。从中国面临的现实行政生态看,线性发展逻辑无法应对我国公共服务发展的复杂性。过往“社会学家研究社会和组织时经常试图找出因果关系,他们希望引起社会和组织问题的原因能够清晰地归咎于一些因素”,但是,“因果关系的数学线性模型……是基于假定能够找出影响整体线性曲线的变量……这种社会因果关系的假定经常是投机的”。因此,我们应该考虑社会研究中的复杂性,“复杂性从对因果关系的线性模型的思考转移到寻求理解要素之间的联合和互动上来”。

公共服务内容是公共服务公平理念的结构性呈现,这个结构是基于生存正义的维护性公共服务、基于发展正义与程序正义的经济性公共服务、基于实质正义的社会性公共服务,三种结构四种正义共同体现着公共服务的公平发展理念。随着社会文明程度的提高,一些原来是经济性的公共服务降低为维护性公共服务,社会性公共服务降低为维护性公共服务或经济性公共服务,甚至一些社会性公共服务也降低为维护性公共服务,比如义务教育的层次要求越来越高等。而正义发展的循环性,公共服务结构发展的循环性,这些都促成基于公平的公共服务质量改进本身的循环性。从效率维度看,我国公共服务质量改进中的效率体现为市场效率、社会效率与政府效率。市场效率是个体以个人主义为价值追求的,社会效率是考察社会组织效率的,政府效率是政府以整体主义(兼具协调市场与社会)为指向,以整体效率的实现为衡量标准。三者之间相互影响,相互包含,同时又表现为一定的循环递进性关系。从满意度维度看,我国公共服务质量改进中的满意度体现为顾客满意度、公民满意度的不同层次。顾客满意度体现为满意度的客观性,类同于市场中顾客消费服务时的满意度体现,公民满意度是民主公民权的充分体现,是公民参与公共服务质量改进的重要指标。在公共服务质量改进中,不同层次的满意度并非单一孤立的,而是互动联合的,结构上也体现为循环综合的关系。

(三) 从简单结构走向多元协同结构

公共服务质量改进处于不断变化的复杂公共管理环境之中,依赖于多元主体的共同参与、协作、配合,通过持续不断的循环机制提升公共服务水平,满足公民的公共服务需求。无论是环境、主体、过程都体现出系统复杂性的特点,并且这些具有复杂性的子系统之间构成非线性的相互作用,因而,在公共服务质量改进中促进多方面协同十分必要。

首先,公共服务质量改进与环境的协同。公共服务质量改进处于复杂多变的外部公共管理环境之中,并接受来自环境大系统的公共管理物质、公共管理信息等能量输入。根据管理协同的理论,系统处于开放的环境之中,系统内部不断地接受来自外部的能量交流,并且通过内部各要素的非线性互动作用进行加工整理,并将整理的结果向所需对象进行输出。因此,实现公共服务质量改进系统与环境的协同成为首要问题。

其次,公共服务质量改进的横向协同。公共服务质量改进涉及多主体、多资源的参与。从协同结果来说,最佳结果是正协同,即2+2>4的协同效应,以实现协同整体效应倍增。从公共服务质量改进的参与主体看,它们并非同质主体,包含政府、市场中的企业、非营利组织,即便同质主体,比如中央政府、地方政府与基层政府之间也会存在较大的差异。公共服务质量改进的参与主体在系统之中并非自然走向协同,它们的表现方式包括冲突、竞争与合作等,因此推进公共服务质量改进主体之间走向协同是横向协同中的重要任务。同时,公共服务质量改进包含物质资源、财政资源、人力资源、信息资源等多种资源的输入与输出,如何实现多种资源的整合与协同亦成为公共服务质量改进中的基本任务。

最后,公共服务质量改进的纵向协同。公共服务质量改进的纵向协同是指公共服务质量改进的实现过程与机制中的协同。公共服务质量改进的过程包括多个环节,而且每个环节本身都包含着若干个要素,系统、要素之间并非线性互动作用。公共服务质量改进系统与环境的协同、公共服务质量改进的横向协同都是公共服务质量改进协同的前提条件,公共服务质量改进走向真实协同必须依赖于协同实现机制的建立。因此,公共服务质量改进的纵向协同成为公共服务质量改进协同之路中的另一重要组成部分。

参考文献：略

作者：杨钰

来源：中国矿业大学学报(社会科学版) 2020年第04期

内容摘自：电子政务智库

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