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“一网统管”:超大城市治理现代化“上海方案”

2020-09-22 08:43:32 发布人aolseeadmin 126

在新发展格局中找准发力点和突破口,率先探索走出一条具有中国特色、体现时代特征、彰显社会主义制度优势的超大城市治理之路。

一、上海“一网统管”工作的基本成效


4 月 13 日,市委、市政府召开全市“一网通办”“一网统管”工作推进大会,对进一步推进“两张网”建设提出了明确的目标要求,描绘出宏伟的蓝图。作为“一网统管”的具象实体,上海市城市运行管理中心正式挂牌运作,充分发挥数据赋能、信息调度、趋势研判、综合指挥、应急处置等作用。目前,“一网统管”工作已经从探索设想到全面建设阶段,进入了市、区各方聚焦发力的全面推进期、城运系统从 1.0 版向 2.0 版提升的升级攻坚期、应用“一网统管”加强疫情防控的实战检验期。


二、初步实现“一屏观天下,一网管全城”


2019 年以来,上海已建成了城运系统 1.0 版,架构基本成型,硬件、软件和数据基础逐步夯实,并推出了一套较为完整的城市运行基本体征指标体系,直观反映城市运行的宏观态势,初步实现“一屏观天下”,依托市、区两级大数据资源平台,已完成城市运行体征指标体系涉及的 26家单位 230 个数据需求的归集、服务接口开发及数据共享,整合接入相关领域 22 家单位 33 个专题应用,初步实现“一网管全城”。


三、实战应用正在向纵深发展


“一网统管”明确了“应用为要,管用为王”的建设目标,实战应用亦正在围绕这一目标向纵深发展。如上海城投集团开发出“应急指挥管理系统”,对城投水务、城投环境、城投路桥、城投置地四大板块的安全运行实行 24 小时监测监控,并设置应急预案,确保第一时间响应。相关应用为实现“防”进行了有益探索,在促进城市管理精细化、保障城市安全有序运行等方面发挥了重要作用。


此外,“一网统管”有效助力新冠肺炎疫情防控实战,在人员排摸、社区防护、流行病学调查、预报预测等方面发挥了积极作用。


、“一网统管”三年行动计划实质性实施


4 月 16 日,市委常委会审议通过了《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》,明确未来三年“一网统管”建设将依托市、区两级大数据资源平台,推动“一网统管”业务数据、视频数据、物联数据及地图数据的集中统一管理,实现“治理要素一张图、互联互通一张网、数据汇聚一个湖、城市大脑一朵云、城运系统一平台、移动应用一门户”(以下简称“六个一”)。


总体看来,上海城市运行“一网统管”有了良好起步,取得了阶段性的重要成果,初步开创了超大城市治理现代化的新局面。


、“一网统管”工作推进中需重点关注的问题


根据市委、市政府的总体部署,各部门、区和街镇对城市运行“一网统管”积极探索、大胆创新、勇于实践。在不断积累经验、努力实施推动中,也遇到不少困难和问题,反映比较集中、共同关注的主要问题有以下几个方面:


(一)新城运系统有待进一步解决好“融”的问题


推进“一网统管”建设,“网得住”是基础,因此,需要在逻辑架构、体制机制、职能定位、运行模式等方面进一步加强融合。目前,市、区、街镇三级协同融合尚未理顺,条块业务融合效果不够理想,线上线下融会贯通有待深化。


(二)制度规范有待进一步解决好“立”的问题


“一网统管”工作正式启动才一年多时间,各项工作正在逐步探索中,需要建立健全地方标准,对市、区、街镇三级应用平台的业务流程和内部工作制度、建设标准和应用标准等予以规范,特别是对如何确保数据安全问题,需要立规依法明确。目前,行政规范尚未形成,数据管理法规尚不健全,标准规范体系尚不完善。


(三)数据共享有待进一步解决好“畅”的问题


目前,一方面,数据烟囱之间的壁垒依然存在;另一方面,数据上下流动、横向流动不通畅,条条之间、条块之间仍然缺乏有效的信息共享机制,数据纵向流通质量不高,政社数据融合还需深化。


(四)实战应用有待进一步解决好如何更有利于基层“干”的问题


目前,各有关部门正在开发的线上智能场景应用,需要与线下的业务流程再造结合起来,真正为基层增能减负,解决基层在“高效处置一件事”中遇到的“最后一公里”问题。此外,在建设“一网统管”的过程中,基层创造了不少好的经验和做法。怎么让“盆景”变成普遍“风景”?需要处理好两者之间的关系,保护基层的创新力和积极性,实战应用要向基层赋能。


(五)基层联勤联动治理有待进一步解决好“合”的问题


“一网统管”的升级要以应用为要、管用为王,通过整合基层管理力量,加强联勤联动,形成线上线下协同的闭环管理网络,撑托住上海城市运行的基座。


六、加强城市运行“一网统管”工作的若干建议


提出以下六点建议:


(一)更加注重统一思想,不断增强建设合力


各级、各部门要统一思想,提高认识,增强大局意识和全局观念,主动跨前一步、积极作为,形成推动“一网统管”工作的强大合力。


贯彻习近平总书记重要指示精神,抓好“牛鼻子”工作。在“管什么”问题上,要坚持以解决城市运行和社会治理中的难点痛点堵点、满足人民群众的需求为导向,兼顾管理和服务功能的平衡。在“怎么管”的问题上,要充分运用互联网、大数据、人工智能等技术手段,提升城市运行管理的科学化、精细化、智能化、智慧化水平。


落实市委、市政府决策部署,有序分步推进。坚持“一屏观天下、一网管全城”的目标定位,强化“应用为要、管用为王”的价值取向,遵循“整体设计一步到位、运用实施分步推进”的建设思路,确定分步实施计划,出台基层建设导则,细化工作任务清单、责任清单。


汇聚智慧和力量,合力攻坚克难。聚焦城市运行管理中的重点难点问题和群众“急难愁盼”问题,动员各方力量合力推进“一网统管”建设。建议将“云”“数”“网”“端”等基础设施建设纳入“新基建”予以统筹考虑。


(二)更加注重总体谋划,聚焦重点统筹推进


各部门各地区需要结合实际扎实推进,立足当前,着眼长远,总体谋划,尤其要促进城市“中脑”发展更加均衡。提高发展站位,长远谋划。应把“一网统管”放在提高治理体系和治理能力现代化,建设智慧城市,打造智慧政府的大格局中思考和谋划,逐步丰富“一网统管”的功能定位,促进“一网统管”和“一网通办”的有机融合,让“两张网”相互依仗、相互赋能。细化行动计划,稳步发展。按照“三年行动计划”的部署要求,一是进一步做好系统整合,围绕“高效处置一件事”,努力使“大脑”更加发达,“中脑”功能更全,“小脑”更善实战;二是通过“数字化”打造来解决智慧城市管理的实现模式。


(三)更加注重建章立制,确保安全有序运行


要构筑坚实的网络安全防火墙,夯实关键信息基础设施安全防护,抓好数据安全和个人信息保护,适时推进“一网统管”的建章立制,确保其依法依规、安全有序运行。完善法律法规,依法运行管理。参照《上海市公共数据和一网通办管理办法》,制定出台“一网统管”工作的地方规章或规范性文件,对“一网统管”的职责分工、运行管理、安全管理、实施保障、监督考核等予以规范。健全数据标准,推动规范落地。


统筹开展业务、视频、物联、地图等公共数据的数据标准建设,建立数据质量评价体系,并严格按照标准规范对原始数据进行管理和应用,提升数据质量,促进“一网统管”数据汇聚和共享应用。完善运行标准,统一操作手势。在“六个一”的技术支撑体系基础上,按照业务标准化、流程闭环化、管理规范化、应用实效化原则,逐步建立成体系的运行管理标准。重视安全法规,确保信息安全。一是要进一步健全关键信息基础设施保护制度,严格落实网络安全等级保护;二是要健全数据全生命周期管理规范,确保数据安全;三是要依法区分应急状态和日常管理状态数据采集和应用的边界。


(四)更加注重实战应用,持续优化改进


“一网统管”不是一蹴而就的,要坚持任务驱动,优先推进事关城市安全底线、重大活动保障、群众“急难愁盼”项目的实战应用,并根据实际需求和科技发展,持续优化改进。打通数据流通“关节”,推进数据赋能实战应用。一是在确保安全的前提下,通过数据向基层赋能;二是打通数据烟囱,深化数据共享应用,以需求为导向,以“高效处置一件事”为目标,提高汇聚的数据质量。


鼓励各级持续开发应用场景,提升线上线下协同的精准治理能力。应以“应用为要、管用为王”为价值取向,基于“六个一”的统一技术架构,搭建开放式平台,鼓励各职能部门、各区及街镇结合工作实际,优化业务流程,提升线上线下协同的精准治理能力,依托“数据循环”实现“管理闭环”,并通过“一网统管”平台将优秀应用向全市推广。


(五)更加注重赋能基层,有效强化联勤联动


根据“三级平台、五级应用”的架构,99%的事项需在基层处置。因此,在推进“一网统管”中,切实为基层增能减负至关重要。推动网格化管理向更综合方向发展,建立更加综合的联勤联动机制。要以线下管理需求引领线上智能化系统建设,以线上信息流、数据流倒逼线下业务流程全面优化和管理创新。以城运中心为载体,全面整合街镇现有管理力量,并探索条条协同、条块联动和政社互动,夯实联勤联动力量。通过完善网格划分标准,实现城运网格、警务网格、综治网格的“多格合一”,强化联勤联动机制,真正建立起“白天靠镇长,晚上有所长”的城市运行管理和应急处置长效机制。更好发挥政务微信的作用,进一步为基层增能减负。


“一网统管”通过政务微信平台嫁接业务流程,可以有效缩短信息传递的链条,并使一线作战平台扁平化,有利于整合各种工作力量,提高工作效率和战斗力。在调研中,基层普遍反映,要把“大屏”观、“中屏”(PC 端)管、“小屏”(移动端)干很好地结合起来,基层处置主要靠“小屏”。目前,街镇在垃圾分类、城区管理等方面已初步尝到了甜头。因此,要让基层“干”得好,就要更好发挥政务微信的作用。


要做好政务微信的功能提升、系统对接等工作,支持基层按需开发联勤联动小程序。要允许基层干部充分发挥主观能动性,将“土办法”和高科技融合,打造“人人会用,上手就能用”的应用,通过高科技赋能,切实改变基层干部重复填写各种表单的现状,腾出时间和精力更好服务人民群众。总结基层经验,促“盆景”变“风景”。一方面,要及时提炼总结基层在疫情防控中的新探索新经验,加快形成一批可复制可推广的制度性成果,使“盆景”变成“风景”;另一方面,要建立基层单位意见反馈渠道,及时收集基层干部关于“一网统管”平台的意见建议,真正做到基层干部“爱用”。


(六)更加注重汇聚社会力量,实现共建共治


人民城市人民建,人民城市为人民。要坚持人民至上,以人民为中心的发展理念,广泛动员社会力量积极参与“一网统管”工作,形成多元协同共治的格局。


凝聚企业、社会组织等各方力量,探索公共数据与社会数据的融合应用。目前,除政务数据以外,企业、社会组织等各方也拥有不少资源,如各单位配置的摄像头等智能化设备,掌握了大量的社会数据、公共数据,这些数据对于社会治理大有裨益。要广泛动员企业、社会组织等各方助推“一网统管”建设,积极探索公共数据和社会数据的融合应用,通过体量更大、维度更多元的社会数据来弥补政府资源的不足。同时,根据 2019 年出台的《上海市公共数据开放暂行办法》的要求,在“一网统管”运行中产生的公共数据,除支撑“一网统管”自身运行外,还应向社会开放,让社会力量参与公共数据的开发利用,从而催生出更多创新应用,为市民服务,为城市运行管理出力。


广泛动员公众参与,形成治理合力。着力推进公众参与的机制建设,探索将居民群众、志愿者等社会力量纳入城市治理组织架构,积极构筑城市治理的共同体。探索将“一网统管”与“随申办”等社会应用终端联通,提升社会公众的参与度和积极性,让每个市民皆可成为行走的“网格员”和“护城员”,发现和帮助解决老百姓关心的城市运行管理中的问题,让公众感受到城市治理的温度。“在危机中育新机、于变局中开新局”,让“一网统管”成为超大城市治理体系和治理能力现代化的“上海方案”。


参考文献:略

作者:上海市政协社会和法制委员会

来源:联合时报 2020年7月3日 第007版

内容摘自:电子政务智库

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